[지방자치 이런 것 극복해야]님비현상, 지역발전·국가경영 위협-자치단체간 갈등

6월27일 4대 지방선거의 실시로 5·16 포고령에 의해 지방의회가 해산된 지 34년만에 본격적인 지방화시대를 맞이하게 되었다. 이계지방은 스스로의 책임과 위험부담하에 업무를 수행해야 하며 주민의 복리를 위해 무엇이 최선인가 스스로 결정하고 시행해야 한다. 지방자치계라는 숙원이 이루어지는 만큼 우리가 극복해야 할 문제들 또한 적지 않다. 오랜 지방자치역사를 가진 선진국들에도 끊임없이 불거져 낙오는 문젝점이 적잖이 발생하고 있는 현실을 감한할 때 그 해결방안의 강구란 결코 간딘지 않은 것이 사실이다. 그러나 발전적인 지방화시대를 다지기 위해 이러한 문제점을 양성화해 다각적인 해결방안을 모색해야만 할 에이다. 이번 호부터 지방자치가 실시되면서 내무부가 예상하는 여러가지 문제점을 점검하고 그에 따른 전문가의 해결방안을 제시. 함께 바람직한 지방자치제 정착의 향방을 가름하는 기회를 마련한다.

내무부

자치단체 간의 갈등

지방자치는 다른 자치단체와 협력과 조화를 이루면서 지역발전으로 상승작용한 결과가 국가발전으로 이어지는 것이 바람직하다. 그러나 자칫하면 자치단체를 원론적으만 해석, 무한의 ‘자유’를 가질 수 있다고 잘못 인식할 수 있다. 그 결과 광역과 기초단체 간, 자치단체 상호간의 권한과 이해관계를 둘러싸고 지역이기주의에 따른 마찰과 갈등이 빈발할 것으로 예상된다.

특히 원자력발전소 건설, 고속도로, 철도망건설 등의 국책사업은 물론 상하수도, 광역지역개발 등 자치단체 간 관련사업 추진에 적지 않은 마찰이 초래될 것이라는 우려의 목소리가 높아지고 있다.

벌써 몇몇지역에서는 이같은 상황이 전개되고 있다.

이와 함께 지역이기주의의 님비현상이 전개될 경우 국가경영의 효율성 저해는 물론 지역발전의 지연 가능성까지 크다는 지적이 일고 있다.

◇ 한국사례

91년 평창강 상류지역에 충북 제천시의 취수장 건설도 님비현상의 좋은 예로 들수 있다. 영월군은 취수장건설에 사전협의가 없었다며 건설에 따른 환경파괴는 물론 상수원보호구역지정에 따른 주민들의 재산상 피해를 이유로 건설을 반대, 3년여가 넘는 갈등상황이 연출되고 있다.

서울시는 93년부터 1백93억원의 사업비를 들여 잠실 상류취수장 수질개선사업을 추진하고 있다.

서울시는 이와 관련, 인천시와 경기도에 각각 24억원과 9억원의 분담을 요구했지만 인천시와 경기시는 이사업이 서울시가 추진중인 한강정화사업의 일환이라는 점을 들어 사업비부담을 거부하고 있는 실정이다.

대전광역시도 운문댐에 상수원보호구역을 지정하려 하자 경북 청도군·경산시 및 영천시에서는 주민의 재산권침해를 이유로 상수원보호구역 지정에 반대를 하고 있다.

이러한 주민·의회·관계기관 등의 극심한 의견차이는 보호구역 지정을 지연시켜 상수원오염을 가속화시키고 있다.

◇ 외국사례

이같은 갈등 사례는 우리나라뿐 아니라 지방자치제가 실행되고 있는 여러 나라가 껴안고 있는 공통적인 현실이다. 미국의 노스캐롤라이나 주(州)와 사우스캐롤나이나 주(州)의 쓰레기 싸움은 이같은 상황을 잘 대변해준다.

분쟁의 시작은 83년 미국 남동부의 8개 주(州)가 쓰레기 협약을 체결하여 주마다 20년을 주기로 해 다른 주의 유해쓰레기를 받자고 합의한 것으로 시작된다. 노스캐롤라이나주는 유해쓰레기를 사우스케롤라이나주에 버리면서도 주민의 저항과 환경단체의 반대를 이유로 자기네 땅에 새로운 매립장을 만들지 못하겠다고 발뺌을 하여 갈등이 벌어졌다.

일본 역시 쓰레기 싸움으로 고통을 겪고 있는데 사이다마 현(縣) 자바시(市) 당국은 청소공장이 고장나자 고민끝에 2백27톤의 쓰레기를 대형트럭 2백59대에 싣고 6백km나 떨어진 아오모리현(縣) 한 계곡에 불법으로 처리한 것이 들통이나 쓰레기를 다시 싣고 돌아와야 했던 해프닝이 벌어졌다.

문제는 이같은 지역이기주의로 인해 나타나게 될 일들에 대해 현행제도로서는 조정의 실효성이 미약하다는 것이다.

첫째, 지방자치단체간 분쟁조정위원회는 일종의 ‘심의기관’으로 그 결의내용에 구속성이 없다.

둘째, 자치단체에 대한 내무장관, 시도지사의 조정·결의, 이행명령 등도 ‘법적구속력’ 이 없다.

이로써 지방자치단체가 끝까지 불응할 경우 결정적인 이행력을 확보할 수 없어 분쟁거중조정의 실효성에 대한 한계가 분명하게 드러나고 있다.

분쟁조정방법도 이행명령이나 취소·정지 등 권력적·일방적인 방법을 사용하는 자치단체간의 자율적인 협의·조정기구마저도 제도화되어 있지 못하다. 지방자치법상의 분쟁조정제도를 살펴보면 다음과 같다.

▶상급자치단체의 이행명령, 취소·정지 등에 관한 법령=자치단체장의 명령·처분이 위헌 또는 현저히 부당한 경우 시군구에 대해서는 시도지사가 시정을 명하고, 이에 불응시 취소·정지할 수 있음. 다만, 자치사무에 대해서는 법령위반 경우에만 취소·정지 가능(157조)자치단체장이위임사무에 대해 그 권리 및 집행을 명백히 나태(懶怠)한 경우 시군구에 대해서는 시도지사가 이행명령하고 불응시 대(代)집행할 수 있다.(157조 2항)

▶내무부장관 또는 시도지사의 조정결정=자치단체간의 분쟁에 대해서는 ‘자치단체간분쟁조정위원회’의 심의를 거쳐 시도 또는 시도지사가 당사자인 경우에는 내무부장관, 시군구 또는 시장·군수·구청장이 당사자인 경우는 시도지사가 조정결정한다. 조정결정에 불응하는 경우 이행집행, 대집행을 할 수 있다.(140조)

단체장과 지방의회 갈등

지방의회 의원이나 단체장은 모두 주민에 의해 선출된다. 따라서 자칫하면 건설적인 견제와 균형보다는 지위 또는 권한행사를 둘러싼 대립과 반목이 초래될 소지가 많을 것으로 예상된다.

특히 서로 다른 정당을 배경으로 선출된 지방의회와 단체장간의 극한적인 대립과 마찰이 발생될 경우 지방행정의 파행 또는 마비로까지 확산될 위험을 안고 있다.

자유당 시절 이같은 현상이 다반사로 일어났던 아픈 기억이 있다. 지방의회 성립후 3년간 시읍면장의 불신임의결에 의한 해직 66건, 의회해산 18건, 시읍면장 사직이 1천1백66건에 달했다. 의회의 부당한 압력 때문이었다. 경북 월성군 어떤 면의 경우 면장과 면의장의 극심한 대립으로 52년 8월부터 56년 1월까지 불과 3년8개월 사이에 면장이 3번 바뀌었다.

경북 대구의 경우도 58~59년 야당출신시장과 여당지배 의회의 극한 대립양상을 보였다. 의회가 6개월간 예산을 의결하지 않아 시장을 곤경에 빠뜨리고 취임 7개월만에 결국 불신임 의결됐다.

60년 경상남도에서도 정당소속이 전혀 다른 경남도지사와 도의회 다수세력의 팽팽한 대립이 감정대립으로까지 발전, 도의회는 도 인사계장의 인사조치를 요구하는 등 도정마비를 초래하기도 했다.

91년 지방의회 구성 이후의 사례를 살펴봐도 유사한 문제점으로 지적될 수 있는 사례가 많이 발생했다.

93년 3월 경기도의회는 도시 계획위원회의 심의사항을 의회에 보고토록 하는 내용의 조례를 제정했다. 그러나 경기도는 국가위임 사무를 의회에 보고토록 하는 조례제정은 곤란하다며 재의(再議)를 요구했으나 의회에서 거절당했다. 결국 94년 5월 경기도의 승소로 결론이 났다.

현행 지방자치법상 지방의회와 단체장간의 갈등 ·대립의 해소책으로는 크게 선결처분 제도와 재의요구 제도가 있다. 지방자치법을 보면 지방의회 불성립시와 주민의 생명 및 재산보호 관련사항으로 지방의회를 소집할 시간이 없거나 의결이 지체된 경우 단체장이 선결처리할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 지방의원이 총사퇴하거나 다수당의 횡포 등으로 의회가장기간 파행 운영되어 주민의 생명·재산보호와 관련없는 의결사항이 지체되는 경우에는 선결처리권의 행사가 불가하다.

재의요구제도의 경우도 지방의회의 위법·부당한 의결에 대한 단체권의 재의요구에 대해 지방의회에서 재의결해도 재의결한 사항이 법령에 위반된다고 판단되면 대법원에 소를 제기할 수 있고 효력정지를 위해서는 별도의 집행정지를 신청해야 한다. 문제는 지방의회의 위헌부당한 의결이 재의결을 통과, 법원의 집행정지 결정이 없어도 그 의결의 효력이 발생하므로 의회의 부당한 의결권행사에 대해 단체장의 신속한 대처가 곤란하다.