KDI FOCUS '온라인 플랫폼 거래상지위 남용행위 규제개선 방향'

안녕하세요? KDI 조성익입니다.

오늘 말씀을 드리기 전에 두 가지 먼저 좀 말씀드리고 싶은 게 있는데 첫 번째는 오늘 브리핑할 이 내용은 최근에 굉장히 얘기가 많이 되고 있는 온라인 플랫폼 공정화법하고는 사실은 거리가 좀 있습니다.

그러니까 온라인 플랫폼 공정화법 관련된 논의의 핵심은 플랫폼들 사전 지정하고 그다음에 사전 지정된 플랫폼에 대해서는 금지행위나 작위행위 같은 의무를 사전적으로 부과를 해서 수수료 규제 얘기도 있고요. 그 플랫폼들은, 지정된 플랫폼들은 이러이러한 것들을 지켜야 된다, 먼저 이게 아마 주요 내용인 것 같은데 오늘 말씀드릴 내용은 그 얘기는 아니고요.

현재 공정거래법이나 대규모유통업법이나 이런 데를 통해서 집행하고 있는, 그러니까 미리 '어떤 업체들이 대상이다.'라고 지정되어 있지 않고 어떤 행위, 금지행위가, 이런, 이런 행위들은 해서는... 하면 안 된다, 라고 금지행위들이 지정되어 있긴 하지만 그거를 하는 순간 위법이 되거나 그런 건 아니고 실제로 기업들의 부당한 행위를 사후적으로, 행위가 저질러진 이후에 사후적으로 살펴서 이게 잘못된 것인 경우에 제재를 가하는 그런 사후적 불공정거래행위, 거래상지위 남용행위를 어떻게 좀 더 효과적으로 효율적으로 제재할 수 있을까, 이거를 말씀드리려고 하는 거라서 최근 논의되고 있는 온플법 제정과는 조금 거리가 있다, 이거 먼저 말씀드리고 싶고요.

두 번째로는 뒷부분에서, 동영상 보고서 뒷부분에서 시장지배적지위 남용행위로의 전환을 제가 말씀드렸는데 저 개인적으로는 굉장히 중요하게 생각하고 있습니다만 사실은 갈 길이 멉니다.

그래서 앞부분에 제언하고 있는 을을 특정하는 문제라든가 아니면 효율성 효과를 검토를 같이 해야 된다거나 거래질서에 미치는 영향을 파악하도록 한다거나 이런 부분들은 즉각적으로 가급적이면 빠른 시간 내에 제도가 개선이 됐으면 좋겠다고 생각하고 있지만 시장지배적지위 남용행위로 전환하는 거는 아마 많은 준비가 필요해서 장기적인 정책 제언이라고 생각하시면 될 것 같습니다. 여기 두 가지 먼저 말씀드리고요.

세부적으로 말씀드리면 플랫폼의 거래상지위든 전통기업의 거래상지위 남용행위든 거래상지위 남용행위의 시작은 거래조건을 바꾸는 데서 옵니다. 그러니까 기존에 거래 잘하고 있었는데 갑자기 어느 날 환경이, 경제 환경이 좀 바뀌겠죠. 거래 환경이 조금 바뀐 상태에서 그 계약조건을 바꾸자고 하는 겁니다. 계약조건, 거래조건을 바꾸자고 할 때 그 상대방이 거절하기 어려운 사정을 이용해서 굉장히 착취적으로 계약조건을 바꾸게 되는 것, 그게 거래상지위 남용행위의 시작이다, 라고 말씀드릴 수 있겠는데 이 거래조건을 바꿀 수 있는 힘이 어디에서 오느냐, 그게 거래상지위에서 온다고 기존에서는 얘기해 왔던 거죠.

그리고 플랫폼은 당연히 자기가 만든 거래공간에서 자기가 거래규칙을 제정할 힘을 가지고 있기 때문에 거래상... 거래규칙을, 거래조건을 변경할 힘을 가지고 있... 본질적으로 가지고 있다고 말씀드릴 수가 있겠습니다.

그런데 전통기업의 거래상지위와 플랫폼의 거래상지위의 가장 큰 차이는, 뭐 좀 복잡하게 말씀을 드리고 글도 좀 복잡하게 쓰여있는 부분도 있긴 한데 가장 큰 차이는 거래상대방의 숫자입니다.

그러니까 대형마트가 납품업체, 예를 들어서 어떤 대형마트가 삼겹살 납품업체하고 거래를 한다고 생각해 보시면 몇 개 안 되거든요. 그리고 그 몇 개 안 되는 납품업체 하나하나와 일대일 계약을 맺습니다. 그리고 대부분 비밀계약입니다.

그러니까 내가 A라는 농장과 삼겹살 납품업체 계약을 맺을 때 B라는 목장은 사실 A와 그 유통업체가, 대형마트가 어떤 계약을 맺었는지 알 수가 없습니다.

그러면 어떻게 되는 거냐면 전통기업의 대형마트들 같은 경우에는 만약에 거래상지위를 남용해서 불공정한 거래행위를 한다고 했을 때 어떤 식으로 하냐면 A목장, B목장, C목장을 하나하나 그 목장에 해당되는 조건들을 일일이 다 따져가면서 맞춤형으로 계약 거래조건을 갱신할 겁니다.

그런데 플랫폼은 거래상대방이 기본적으로 많습니다. 기본적으로 많은 정도가 아니고 사실은 내 입점업체가 언제 들어올지 알 수가 없습니다. 그리고 언제 나갈지도 알 수가 없고 어떤 입점업체가 들어올지도 내가 일일이 계약을 특정하기 어렵습니다. 입점업체들이 그냥 임의로 들어왔다가 임의의 시간 동안 내 플랫폼을 이용하고 임의의 시간 이후에 그냥 자기 뜻대로 나가거든요. 그러니까 플랫폼 입장에서는 내 거래상대방이 굉장히 많고 그리고 내 거래상대방하고 거래조건을 일일이 계약하기가 어려운 상황입니다. 대신에 일반적인 거래규칙은 내 의지대로 정할 수가 있죠.

그러다 보니까 플랫폼의 거래상지위는 상대적인, 내 거래상대방 을이 누구냐에 따라서 달라지는 상대적인 거래상지위가 아니고 상당히 이 거래, 내가 정한 시장, 내가 만들어놓은 플랫폼 거래 시장에서 거래... 그러니까 시장을 내가 만들었잖아요. 내가 만든 거래 영역에서 내가 가질 수 있는 약간 절대적인 지위에 가깝습니다.

거래상지위가 상대적인 거란 걸 조금 더 말씀을 드리면 어떤 업체가 똑같은 납품업체와 거래를 하더라도 어떤 경우에는 내가 갑이 될 수 있지만 어떤 경우에는 갑이 될 수 없을 수가 있습니다.

예를 들어서 내가 조그마한 가게들 납품업체 몇 개하고 거래할 때는 내가 그렇게 크지 않은 회사라고 하더라도 나한테 하는 납품업체가 나만 바라보고 있고 그리고 조그마한 업체라고 하면 내가 갑이 될 수가 있지만 내가 매우 큰 업체라고 하더라도 나한테 납품하는 업체가 나와 마찬가지로 매우 큰 업체고 나도 걔 아니면 물건 받기가 어렵다, 라고 하면 갑이 아닐 수도 있는 거거든요.

실제로 이거는 아마 법원이나 이런 데서 판단을 받아봐야 되겠지만 재작년인가 공정위가 브로드컴을 제재한 사건이 있는데 거기에서 갑은 브로드컴이고 을은 삼성전자였는데, 통상 삼성전자가 을이라고 생각하긴 어렵겠죠. 그러니까 이 갑과 을이라는 거는 그 특정한 거래사안에서 갑하고 을하고 정해놓고 이 둘 사이에 거리가, 상대적 거리가 얼마나 있는지를 격차를 측정해야 거래상지위가 최종적으로 확정이 되는 겁니다.

그러니까 거래상대방이 누구냐에 따라서 갑이 될 수도 있고 안 될 수도 있는 거죠. 어떤 대형마트가 있는데 그 대형마트가 일반적인 무슨 조그마한 생수를 만드는 회사한테는 갑이 될 수 있을지 모르겠지만 이 대형마트가 사실은 전국에 하나밖에 없는 아주 독자... 독보적인 즉석밥을 만드는 회사를 상대로도 과연 갑일 것인가, 그럼 아닐 수도 있다는 거거든요.

그러니까 상대방이 누구냐에 따라서 달라지는 상대적인 지위라고 한다면 거래상지위가, 마지막에 잠깐 나왔지만 시장지배적지위는 이 시장에서 내가 가지고 있는 힘입니다. 내 거래상대방이 누구냐가 중요한 게 아니고 이 시장에서는 내가 독점적 지위 또는 과점적 지위, 아무튼 그런 지위가 있는 겁니다. 그걸 경제학에서는 시장력이라고 하는데 이 시장에서 시장력을 가지고 있으면 그건 시장지배적지위고, 시장지배적지위는 거래상대방이 누구냐에 따라서 달라지는 지위가 아닌 거고요. 거래상지위는 거래상대방이 누구냐에 따라서 달라지는 지위라는 겁니다.

그런데 플랫폼의 거래규칙을 정하는 능력은 상당히 거래상지위보다는 절대적 지위에 가깝다. 왜냐면 일단 기본적으로 을을 하나하나 정해가면서 정해지는 지위가 아니고 내가 창설한 플랫폼 거래의 영역에서 내가 정하는 지위고 내가 정하는 규칙이고 그러다 보니까 플랫폼은 거래상... 플랫폼이 거래상지위를 남용했다라고 얘기를 할 때 이 지위가 을이 누구냐에 따라 달라지는 지위라기보다는 절대적 지위에 좀 가까운 부분이 있다.

플랫폼의 계약서는 대형마트의 계약서하고 다르죠. 대형마트는 A목장, B목장, C목장과 각각 계약서를 쓰지만 플랫폼은 약관을 정합니다. 그리고 이 약관은 플랫폼의 입점업체 모두에게 동일하게 제공되거든요.

그래서 플랫폼을 저는 이 보고서에서 일반 규칙 제정자, 그러니까 맞춤형 규칙 제정자가 아닌 일반 규칙 제정자라고 썼고요. 그러다 보니까 이게 현행 실무하고 좀 달라지는 부분들이 있는데 현행 실무에서 핵심은, 거래상지위 남용행위 사건에서 핵심은 법원은 뭐라고 얘기하고 있냐면 '거래상지위 남용행위가 성립이 되려면 제일 먼저 해야 될 일은 거래상지위가 있는지 확인을 해라.'

그런데 거래상지위가 있는지 확인하려면 누가 갑이고, 보통 갑으로 지목받은 업체가 있겠죠. '누가 갑이고 그리고 그 업체로부터 피해를 받은 누가 을인지, 그리고 그 을이 받은 피해가 구체적으로 어떤 내용이었는지 일일이 적시해서 이게 실제로 거래상지위가 있고 그리고 거래상지위가 남용되었다는 거를 다 확인을 해라.'라는 게 법원의 태도입니다. 그리고 이런 법원의 태도는 굉장히 일관적이고요.

여기서 잠깐, 다른 얘기를 잠깐 말씀드려야 되는데 하나가 이게 시장지배적지위도 아니고 거래상지위도 아닌 대규모유통업법상의 거래상 우월적 지위라는 게 있습니다. 그런데 이게 2023년 2월 전에는 대규모유통업법상의 거래상 우월적 지위를 법원에서 해석할 때는 이 경우에는 을을 일일이 특정까지 할 필요는 없다고 얘기를 했어요. 그러니까 대형 대규모 유통업체에 납품하는 납품업체 일반의 사정이라는 게 있고 그 일반의 공통된 사정과 공통된 조건이 좀 있었으면 일일이 납품업체 하나하나 이름 적지 않아도 괜찮다, 라는 경향... 그런 식의 판단이 있었는데 2024년 2월에 쿠팡의 대규모유통업법 사건에서 서울고법이 공정위 판단을 변경하면서, '공정위 판단이 틀렸다.'라고 서울고법에서 판단하면서 '대규모유통업법상의 거래상 우월적 지위도 사실은 공정거래법상 거래상지위하고 크게 다르다고 보기 어렵다. 그러니 대규모유통업법상의 거래상 우월적 지위도 을을 하나하나 특정하고 을이 당한 피해를 하나하나 적어라.'라고 판시한 바가 있습니다.

다만, 이거는 고등법원 판시고 지금 현재 이건 대법원에 계류 중인 사건이라서 대법원에서는 또 결과가 어떻게 나올지 몰라서 지켜보긴 해야 되는데, 그러니까 일단 잠정적으로 대규모유통업법상의 거래상 우월적 지위도 현재로서는 을을 특정하라는 부담을 주고 있다고 생각이 됩니다.

그런데 이거를 플랫폼에 적용하면 첫 번째로 너무 어렵습니다. 왜냐하면 을이 너무 많거든요. 너무 많은 을을 하나하나 다 적어서 갑과의 거리를 측정하는 것도 어렵고 그 많은 을들이 입은 피해를 하나하나 다 적시하는 것도 실무적으로 굉장히 어렵습니다.

1번, 실무적으로 어렵다는 점, 2번, 할 수 있다고 해서 그럼 그중에서 가장 대표적인 피해를 입은 큰 업체들 몇 개만 찍어서 그 업체들에 대해서 갑과 을 사이의 거리상 거리를 재고, 그리고 그 을이 입은 피해를 적시하는 방법도 있긴 할 텐데 이게 바람직하냐, 라는 문제가 있습니다.

왜냐면 일일이 적기에는 불편한, 그래서 엄청 큰 피해는 아니지만 그래도 피해를 입은 수많은 을들이 또 있을 텐데요. 또는 을로 짐작되는 업체들이 있을 텐데 그 업체들에 대해서 일일이 적기 어려우니까 적지 말고 일부만 찾아서 적어라, 라는 거가 바람직한지의 문제도 있어서, 그래서 제가 오늘 드리는 suggestion은 첫 번째, 플랫폼에 한해서는 거래상 우월적 지위 남용행위 사건을 다룰 때 을을 일일이 특정하지 않아도 을들 사이의 공통적인 사정, 공통적인 피해 방식, 공통적인 거래조건이 있는지를 열심히 확인해서 거기서 어느 정도의 공통적인 사정이 인정되면, 그러면 거래상지위가 인정되도록 하도록 그런 식으로 제도적인 또는 법원의 태도 변경 이런 것들이 있었으면 좋겠다, 라는 게 제가 드리는 첫 번째 정책 제언이고요.

두 번째 정책 제언은 이 부분이 또 어려운 부분인데 플랫폼의 거래상지위 남용행위 사건은 놀랍게도 효율성 증진이 있을 가능성이 있습니다. 이게 전통기업이, 예를 들어서 완성차 업체가 부품 업체한테 갑질을 한다, 라고 하면 이 갑이... 을이 무슨 혜택을 얻을 수 있을까, 생각을 해보면 을이 얻는 혜택이란 걸 기대할 수 있는 게 별로 없거든요.

그러니까 갑이 을한테 거래상지위를 남용해서, 남용행위를 해서 뭔가 착취를 했다고 하면 그 자체로 그냥 규제를 하면 되는데 여기에서 직접적인 이해당사자가 갑과 을의, 예를 들어 원·하청이든 납품, 유통이든 여기서 갑과 을을 제외한 직접적인 이해당사자는 사실 별로 없습니다. 간접적인 이해당사자는 있죠.

예를 들면 완성차 업체가 카시트를 후려... 단가를, 납품 단가를 후려쳐서 싸게 납품을 받고 나서 다음에 이거, 이 행위가 이미 끝난 다음에 곰곰이 생각해 보니까 '어차피 생산비도 줄었는데 내가 가격을 조금 인하해서 판매량을 늘리면 내 이익이 늘지 않을까?' 이렇게 생각할 수도 있습니다. 그러면 소비자가 좋아지는 부분이 있겠죠.

그런데 이거 소비자가 좋아지는 거는 일차적으로 갑이 을한테 거래상지위를 남용하고 착취행위를 한 결과 이후에 갑의 판단에 의거해서 부수적으로, 간접적으로 얻어지는 혜택인 거지 이게 직접적으로 얻어지는 혜택이라고 보기가 어려운데, 플랫폼의 거래를 생각해 보시면 플랫폼을 통해서 입점업체가 있고 소비자가 있는데 입점업체와 소비자가 사실은 직접 거래당사자입니다.

음식을 배달해 주는 거는 플랫폼이 아니고요, 배달 앱이 아니고 음식점이 음식을 만들어서 소비자한테 주는 거고, 소비자가 그 음식을 사서 먹는 겁니다. 그러니까 사실은 이 거래에서 직접 거래당사자는 플랫폼이라기보다는 음식점과 소비자고요. 음식 소비자고, 그리고 플랫폼은 그 사이에 끼어 있는, 끼어서 중개를 해주는 사업자인데, 그런데 워낙 주문을 내가 다 컨트롤하고 그리고 음식점에 대해서 내가 컨트롤한 주문을 다 공개... 공급하는 입장에 있다 보니까 이 경우에는 충분히 직접적인 플랫폼도 거래당사자라고 볼 수 있을 것 같습니다. 그러니까 플랫폼이 중개하는 사업자인 경우, 거래인 경우에는 직접 거래당사자가 많은 거죠.

그런데 플랫폼이 음식점에다가 수수료를 책정하거나 뭔가 새로운 거래조건을 만들 때 음식점하고의 관계만 생각해서 만들 것이냐, 아닐 거거든요. 플랫폼이 음식 소비자까지 고려해서 음식점에 대한 그 조건을 만들 거기 때문에 이 조건이 만들어지는 과정에서 음식 소비자가 이득을 볼 가능성도 간혹 있다는 겁니다. 없을 수도 있겠죠. 없는 경우도 있을 텐데 어떤 경우에는 '음식점이 나빠지는 대신에 라이더가 좋아졌는데.', '음식점이 나빠지는 대신에 소비자가 좋아졌는데.' 이런 게 있을 수가 있다는 겁니다.

그리고 여기에서 좋아지는 거는 완성차 업체가 카시트 업체한테 한 갑질하고는 질이 다른 거죠. 왜냐하면 완성차 업체가 카시트 업체한테 한 거에서 발생해서 소비자가 좋아지는 거는 정말 간접적으로 부수적으로 만들어지는 좋아지는 건데 여기서는 처음부터 플랫폼이 얘 잘해줄 목적으로 얘한테 갑질한 걸 수 있다는 거거든요.

그리고 플랫폼 입장에서는 여기 음식점들도 다 같은 음식점이 아니거든요. 이쪽 음식점한테 나쁘게 하는 게 이쪽 음식점한테는 좋게 하는 걸 수도 있고, 예를 들어서 영세 음식점들한테 수수료 깎아주기 위해서 대형 음식점한테 수수료를 올린다, 이것도 가능한 일입니다.

그래서 플랫폼의 경우에는 직접적인 이득을 볼 수 있는 직접 이해당사자가 있을 수도 있기 때문에 그래서 효율성 증진 효과를 거래상지위 남용행위임에도 불구하고, 전통기업에 대한 거래상지위 남용행위 같은 경우에는 이쪽에 나쁜 일만 있었지 좋은 일이 있을 거는 별로 없었기 때문에 좋은 일을 굳이 찾아서, 들춰내서 그것까지 확인하는 작업을 해야 할 이유가 별로 없었는데 플랫폼의 경우에는 나쁜 결과만 보지 말고 좋은 결과가 있었을 것도 같이 볼 필요가 있겠다.

그래서 지금 정리해서 말씀드리면 플랫폼의 거래상지위 남용행위에 대해서는 1번, 을을 특정하는 부담을 덜어주고, 2번, 효율성 증진 효과도 같이 봐야 되겠다.

다만, 을을 특정하는 부담을 덜어줄 때는 을 전체적으로서, 일반적인 거래상대방으로서 얘네들이 공통된 불리한 조건에 있었고 불리한 상황에 있었다는 사정을 밝혀야 될 거고, 그리고 이게 실제 이 플랫폼에서 거래 질서를 훼손했다는 것도 같이 보이는 방식으로, 그러니까 을을 하나하나 잡진 않아도 일반적인 거래조건으로서 상황이 악화되었다는 걸 보이는 방식으로 입증을 허용해서 을을 특정하는 부담을 조금 덜어주지만 대신에 효율성을 살펴보도록은 할 필요가 있겠다, 이게 요지입니다.

그리고 이거는 지금 제가 오늘 그리고 가급적이면 빠른 시간 내에 이렇게 정비가, 제도 정비가 되었으면 좋겠다고 정책 제언을 드리는 것이고요.

장기적으로 보면 아까 서두에 제가 말씀드린 것처럼 플랫폼의 지위라는 게 을이 누구냐에 따라서 구애받는 지위가 아니라 내 플랫폼에 들어와서 거래하려고 하는 모든 입점 사업자들한테 영향을 주는 지위기 때문에 이거는 시장지배적지위에 가깝다, 그래서 아주 장기적으로 보면 시장지배적지위로 전환하는 게 좋겠다, 라는 생각... 말씀을 드리는 건데 이게 왜 어렵다고 말씀을 드리냐면 시장지배적지위로 전환하기 위해서는 일단 두 가지 전제 조건이 해결돼야 됩니다.

첫 번째로는 현재 공정거래법의 시장지배적 사업자 정의 조항은 거래조건을 변경할 수 있는 능력을 가진 사업자입니다. 그게 무슨 얘기냐면 가격을 내 마음대로 할 수 있다는 거예요. 우리가 경제 원론 같은 수업을 들으면 완전경쟁시장에서의 기업들은 가격을 못 바꾸거든요. 가격을 올리는 순간 나만 바보가 됩니다.

가격을 내릴 수도 없어요. 왜냐하면 완전경쟁시장에서는 marginal cost하고 price가 같아지기 때문에 가격을 내리면 손해를 보니까요. 그래서 가격을 이러지도 저러지도 못하는, 그래서 완전경쟁시장에서의 사업자들은 price taker라고 하는데, 그런데 price maker, 가격을 만들 수 있다는 건 무슨 얘기냐면 이 시장을 내가 좌지우지할 수 있다는 뜻이에요.

그래서 우리 공정거래법상의 시장지배적 사업자 정의 조항도 거래조건을 변경할 수 있는 힘을 가진 자가, 사업자가 그 시장지배적 사업자입니다.

그런데 공정거래법에 또 뭐가 있냐면 시장지배적 사업자 추정 조항이라는 게 있어요. 이게 뭐냐면 단독으로 그 시장에서 점유율이 50%가 넘거나 3사가 합쳐서 75% 이상인 사업자인 경우에는 시장지배적 사업자로 추정합니다. 여기서 추정이 굉장히 강한 조건인데 어떤 거냐면 법상 추정이 되면 시장지배적지위가 없다, 라는 거는 공정위가 입증할 필요가 없고 사업자가 입증을 해야 돼요.

나는 60% 점유율을 가지고 있지만 이러, 이러하고 지금 시장 밖에서 무슨 호시탐탐 진입을 노리는 사업자가 있고 그다음에 2등 사업자로 40%나 되는 애도 굉장히 강한 애라서 내가 가격 조건을 내 마음대로 바꾸지를 못한다. 내가 법상 추정이 되지만 사실은 시장지배적 사업자가 없다, 라는 거를 사업자가 입증을 해야 되는 거거든요.

법상 추정이라는 것이 입증책임을 전환하는 데 있는데, 그런데 문제는 이런 식으로 구성을 해놓다 보니까 법원이나 이런 데서 50%가 넘으면 굉장히 쉽게 시장지배적 사업자로 인정받는 반면에 50%가 안 되면 시장지배적 사업자로 인정받기가 굉장히 어려워지는 실무적인 그런 문제가 있습니다.

그래서 제가 오늘 첫 번째, 시장지배적 사업자로 시장지배적지위 남용행위로 전환하는 데 필요한 첫 번째 전제 조건은 일단 법원 태도나 이런 실무를 추정 조항이 아니라 거래조건 변경 능력, 정의 조항에 직접 입각해서 입증할 수 있도록 하는 식으로 바꿔야겠다, 바꿔 나가야 되겠다, 그런데 이게 시간이 좀 걸리는 작업일 것 같다. 그래서 장기적 suggestion이라고 말씀드리는 거고요.

두 번째는 시장지배적지위 남용행위, 거래상지위 남용행위는 우리나라에서 많이 있던 건 아니지만 그래도 우리나라에서 주로 집행되는 우리나라 독특한 제도라고 한다면 시장지배적지위 남용행위 규제는 전 세계적으로 globally 집행되는 제도거든요.

그러다 보니까 우리나라에서 이렇게 하는 게 다른 나라 경쟁당국에도 영향을 주고 다른 나라 경쟁당국의 판단을 우리나라 경쟁당국에서 판단할 때도 영향을 받습니다, 법원도 마찬가지고요. 이게 전 세계적으로 converge하는 그런 규제인데 지난 수십 년간 시장지배적지위 남용행위에서 거래상대방의 이득을 갈취하는 행위를 규제하지는 않았어요.

그러니까 시장지배적지위 남용행위는 두 가지 남용이 있는데 첫 번째는 배제 남용이고 두 번째는 착취 남용입니다. 배제 남용은 경쟁사업자를 시장에서 축출하려고 하는 행위입니다. 착취 남용은 내 거래상대방이 응당 가져가야 될 이득을 내가 뺏어오는 행위입니다.

그런데 첫 번째, 배제 남용행위 위주로 그동안 집행이 이루어졌고 착취 남용행위는 사실은 집행이 자제되는 경향이 있었습니다.

왜냐하면 논리적으로 내가 무슨 사기를 치거나 나쁜 짓을 해서 시장지배적 사업자가 된 게 아니라고 하면 내가 잘해서 된 거거든요. '내가 좋은 물건을 싸게 팔아서 그 지위에 올라간 건데 약간의 추가적인 이득을 노리는 게 그게 큰 문제인가? 그거를 벌하는 것보다는 오히려 새로운, 얘를 견제할 수 있는 새로운 사업자가 시장에 진입할 수 있도록 진입장벽을 낮춰주는 게 나라가 할 일이 아닌가?' 이런 생각이 좀 있었던 거고요.

그다음에 두 번째는 실무적으로 가격을 높게 받았다, 라는 거를 알 수가 없잖아요. 그러니까 얘가 지금 시장지배적 사업자라는 거는 거의 시장에 얘 또는 얘를 견제할 만한 사업자가 별로 없다는 뜻인데 그러면 정상적인 경쟁 가격은 얼마고 지금 가격이 정상적인 경쟁 가격보다 얼마나 높았는지를 확인할 길이 별로 없었기 때문에 실무적인 어려움 그리고 철학적으로 오히려 나라가 할 일은 이런 착취 남용행위, 독점 가격을 규제하는 게 아니라 시장의 진입장벽을 좀 더 낮춰서, 이 시장을 경합시장이라고 하거든요. 진출입이 자유로워서 시장 외부에서도 경쟁이 가해지는 이런 경합시장으로 만들어야 된다, 라는 그런 철학이 있었기 때문에 자제해 왔었는데, 다만 최근에 보면 EU나 유럽 쪽에서 플랫폼의 착취 남용행위 규제를 명시적으로 착취 남용행위를 규제한다, 이런 식의 판단은 아니지만 배제 남용행위를 규제를 하는 과정에서 조금씩 같이 반영해서 규제하는 게 조금 발견되는 게 있고요.

그리고 플랫폼의 경우에는 그 플랫폼이 시장지배적지위를 얻는 데 순전히 자신의 능력만으로 얻은 것인가, 아니면 간접적 네트워크 효과에 따라서, 이 플랫폼 같은 경우에 스노우볼링이 되잖아요. 한 번 커지기 시작하면 계속 커지는데 이런 효과 때문에 얻은 게 있는 것이 아닌가, 이런 것들을 하나하나 따져보다 보면 그 플랫폼에 대해서 착취 남용행위 규제를 할 필요가 있는지에 대해서 논의를 해야 될 텐데, 이 부분에 대해서도 착취 남용행위, 시장지배적지위 남용행위로 규제하자, 라고까지 얘기하기에는 너무 지금 말씀드리기에는 과감하고, 그래서 시간이 많이 걸리는 작업이지만 연구는 지금부터 시작해야 되겠다, 이러한 suggestion을 드리는 겁니다.

이상 브리핑 마치도록 하겠습니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 제가 잘 몰라서 정확히 이해한 건지 다시 여쭙고자 하는데, 이게 피해자 특정 부담을 덜자는 거는 어떻게 보면 입점업체들한테 약간 앞으로 불리할 수 있는 제언인 것 같... 아, 플랫폼 업체, 플랫폼에 약간 불리할 수 있는 조건인 것 같고, 그다음에 소비자 편익을 고려하자는 점은 오히려 플랫폼에게 좀 긍정적인, 걔네가 긍정적으로 이용할 수 있는 부분인 것 같은데, 제가 잘 이해한 게 맞는지.

<답변> 네, 맞습니다. 입점업체가 을을 일일이 특정하지 않도록 하면 아무래도 공정위가 법 집행하는 데 있어서 조금 수월해지는 측면이 있을 것이고요. 효율성 증진 효과를 고려하라, 라고 하면 당연히 공정위가 법 집행하는 데 있어서 더 어려워지는 측면이 있을 겁니다.

<질문> 그리고 또 궁금한 게 아까 효율성 증진 파트에서 예컨대 입점업체한테는 불리한 조건이더라도 소비자 후생에 긍정적 영향을 미칠 수 있다, 라고 하시면서 배달 앱 예시를 들어주셨는데 그런 사례가 실제 있었는지, 왜냐하면 꼭 그런 일이 발생할 거라는 보장이 사실 없는 것 같기도 해서.

<답변> 그렇습니다. 반드시, 그러니까 소위 말해서 갑질만 하고 이쪽은 모른 척할 수도 있지만 처음부터 이쪽에 쿠폰을 뿌릴 목적으로 수수료를 올리거나 이럴 수도 있긴 하거든요. 그러니까 예를 들면 이런 걸 생각해 볼 수가 있겠습니다.

대리기사 같은 경우에도 플랫폼이거든요. 그게 카카오 대리만 플랫폼인 게 아니고 우리가 주점에서, 보통 술집에서 전화 걸어주잖아요. 이것도 플랫폼입니다. 왜냐하면 그 전화번호 대리기사, 대리운전 사업자 같은 경우에는 이쪽 편에는 취객들이 있고 이쪽에는 대리기사들이 있잖아요. 여기를 전화를 통해서 매개를 하게 되는데, 대리기사를 확보하는 게 굉장히 중요해요. 대리기사가 없으면 이 대리운전 서비스 사업을 할 수 없겠죠.

그런데 대리기사들을 더 많은 대리운전 서비스 요금을 주기 위해서 취객들을 상대로 대리비를 조금 올렸다, 이런 거는 사실은 가능한 일이라서, 그런 경우에 취객들한테는 이게 착취적일까? 이거 거꾸로죠. 소비자를 착취해서 입점 사업자를 도와주는 셈인 건데 그런 일도 벌어질 수가 있다, 라고 말씀을 드릴 수가 있어서, 그리고 이런 게 우연히 대리기사가 좋아진 게 아니고, 그러니까 여기서 취객 소비자를 착취한 셈인데 취객 소비자를 착취한 게 대리기... 취객 소비자 착취한 결과 우연히 대리기사가 좋아진 게 아니라 처음부터 대리기사한테 대리비를 올려주기 위해서 그런 걸 수도 있어서 이런 효율성 증진 효과는 검토를 해봐야 되겠다고 말씀을 드리는 거고요.

실제로 사건을 처리하는, 심사... 처리하고 심사하는 과정에서 이거를 본다고 하면 이게 얼마나 직접적이고 그런 일이 있었는지를 따져보겠죠. 그래서 이쪽에서 음식점들한테 수수료만 올리고 음식 소비자들한테 좋아진 것 하나도 없는데, 라고 하면 효율성 증진 효과가 없는 걸로 판단이 될 겁니다.

<질문> 하나 더, 시장지배적지위 남용으로 규율하고 있는 나라들이 혹시 어떻게 되는지. 그러니까 우리나라처럼 거래상지위 남용이 아니라 장기적으로 시장지배적지위로 전환하자고 말씀해 주셨잖아요.

<답변> 일단은 플랫폼의 이용사업자 착취라는 행위를 공적 규제를 하는 나라가 그렇게 많지는, 그러니까 일단 첫 번째 말씀을 드리면 거래상지위 남용행위 규제를 하는 나라가 우리나라와 일본을 제외하면 없습니다. 거래상지위 남용행위는, 그러니까 소위 갑과 을의 문제를 나라가 나서서 규제하는 나라가 그렇게 많지 않습니다.

그러니까 독일 같은 경우에는 정책적으로 접근을 하고 있고, 일본 같은 경우에는 우리나라처럼 규제를 하고 있으나 일본은 규제를 그렇게 적극적으로 하고 있지는 않고요. 그러니까 규제를 하고 있지만 우리나라처럼 굉장히 광범위하게 1년에도 수천, 수건씩 규제하는 나라가 아니고, 사실은 그러다 보니까 거래상지위 남용행위, 갑과 을에서 발생하는 문제를 적극적으로 규제하는 나라는 우리나라밖에 없다, 라고 첫 번째 말씀을 드리는 거고요.

EU는, 보통의 미국 같은 서구의 나라들은 '그건 니들 사이에서 벌어진 일이니까 민사로 법원에 가.'라는 겁니다. 갑과 을... '갑이 을한테 손해를 끼쳤으면 손해배상 소송을 내서 민사로 처리해.'라는 거거든요. '니들 사이에서 벌어진 일은 니들끼리 처리해. 나라가 낄 일이 아니다.'라는 그런 철학이 있는 거죠. 그런데 우리나라는 이걸 나라가 적극적으로 나서서 교정을 해야겠다, 라고 생각을 한 거고 사실은 그 부분에 있어서 장단점이 있다고 말씀을 드릴 수밖에 없겠습니다.

그러니까 예를 들어서 경제의 사적 자치 원리에는 좀 위배될 수도 있겠죠. 그건 단점이라고 볼 수 있을 텐데 대신에 나라가 나서서 신속하게 상황을 정리를 해주고 그다음에 피해자가, 워낙에 우리나라의 갑과 을 거래 관계에는 피해자가 많다 보니까 광범위한 피해가 발생하는 경우에는 나라가 나서서 교정해 주는 이런 점에서는 장점도 있다고 볼 수 있겠습니다.

중요한 건 이걸 하는 나라가 우리나라밖에 없다, 그러면 시장지배적지위 남용행위는 시장, 그러니까 갑과 을 사이에서 거래... 갑과 을은 뭐냐면 이런 거예요. 제가 동네마트거든요. 동네마트지만 동네마트에서 일하는, 납품하는 아주 조그마한 사업자들한테는 나는 그냥 동네마트지만 동네마트임에도 불구하고 갑이 될 수 있는 거거든요.

그런데 시장지배적지위 남용행위를 하려면 이런 동네마트를 제재하지는 않겠죠. 그런데 시장지배적지위가 있는 경우에 그 규제 대상으로 1번, 내 경쟁상대방을 시장에서 쫓아내려고 하는 행위, 이건 당연히 규제됩니다. 이거는 전 세계 어디를 가나 규제 대상이에요.

2번, 내 거래상대방이 가져가야 될 이득을 내가 착취하는 행위, 이거는 전 세계 어디를 가나 쓰여 있습니다, 규제 대상이라고. 그런데 규제를 많이 안 해왔던 거죠.

그런데 최근에 독일에서 페이스북 사건에서 보면 페이스북이 개인정보 보호를 안 하고 보호 조치를 품질을 굉장히 떨어뜨리고 한 사건이 있었거든요. 거기에 대해서 독일에서 제재를 했는데 그거는 뭐로 봐도, 라고 말하면 너무 세니까 말을 정정하겠습니다. 조심스럽게 살펴보면, 소비자들이 개인정보 보호를 받을 정당한 권리가 있었는데 '니들이 시장지배적지위에 있고 니들이 거래조건을 마음대로 바꿀 힘이 있었기 때문에 품질을 떨어뜨린 게 아니냐?' 그러니까 품질을 떨어뜨렸다는 건 가격을 올렸다는 거와 비슷한 얘기거든요. '니들이 니들의 지위를 남용해서 품질을 떨어뜨린 게 아니냐?'라는 취지의 판단을 독일이 최근에 한 바가 있고요.

그다음에 아마존의 바이박스 사건에서 바이박스를 이용하는, 그러니까 아마존 풀필먼트를 이용한 입점 사업자와 아마존 풀필먼트를 이용하지 않은 입점 사업자를 차별해서 아마존 풀필먼트를 이용한 입점 사업자는 바이박스에 넣어주고 아마존 풀필먼트를 이용하지 않은 입점 사업자는 바이박스에 안 넣어주고 이런 식으로 차별해서 한 게 있는데, 이게 어떤 입점 사업자한테는 잘해주고 어떤 입점 사업자한테는 잘 안 해준 건데 이게 '입점 사업자 일부를 착취한 게 아니냐?'라는 취지가 들어가 있는, 그런데 이 사건은 경쟁사업자 배제 남용행위도 같이 엮여 있어서 그 부분이 훨씬 중요했긴 했습니다.

그런 사건들이 조금씩 발견되고 있어서 착취 남용이 주가 되진 않지만 착취 남용행위도 슬쩍슬쩍 끼워서 집행하는 사례들이 유럽 쪽에서 조금 발견된다, 그 얘기를 드리는 거고요. 그래서 우리나라도 슬슬 준비는 좀 해야 되지 않겠나, 이렇게 말씀을 드리는 겁니다.

우리나라도 시장지배적지위 남용행위 할 때 착취 남용행위 규제 사례가 없는 건 아닙니다. 그런데 대부분 배제 남용행위에 대해서 규제를 하면서 착취 남용행위도 일부 있었다, 이런 느낌으로 규제가 되었다고 생각하시면 될 것 같습니다.

<질문> 최근 5년간 거래상지위 남용으로 인한 과징금 사례를 봐 보니까 교촌 관련돼서 2억 8,300만 원, 야놀자 5억 4,000만 원 이 정도로 과징금이 나오더라고요. 그 과징금 액수가 그렇게 큰 것 같지 않아서 플랫폼 뭐 이렇게 한다고 하더라도 크게 이게 플랫폼에서 뭔가 긴장할지 그게 궁금합니다.

<답변> 기본적으로 거래상지위 남용행위가 시장지배적지위 남용행위에 비해서 거래... 과징금 규모가 크지는 않고요. 피해를 본 피해당사자들이 많을 순 있어도 기본적으로 피해당사자들이 본 피해가 굉장히 크거나 그러지 않을 가능성이 높기 때문에, 그런데 거래상지위 남용행위 사건도 지금 말씀 주신 사건들은 가맹사업자들이나 이런 것들이잖아요. 그거 말고 하도급이나 이쪽으로 가면 아마 100억 단위 과징금이 부과된 사건들이 있었던 걸로 제가 기억을 합니다. 그게 아까 말씀드린 것처럼 무슨 완성품 제조업체에 납품하는 주요 부품 이러면 거래 금액이 엄청 커지거든요.

그래서 그런 가맹, 보통 '갑질 4법'이라고 해서 거래상지위, 공정거래법상 거래상지위 남용행위에서 파생된 법이 4가지가 있는데 하도급법, 대규모유통업법 그리고 가맹사업법, 대리점법입니다. 그런데 대리점, 가맹사업 이쪽에서는 피해자가 다수 발생하더라도 규모가 굉장히 크기는 어렵고 대형, 대규모 유통업법이나 하도급법에서는 대형 사건이 발생할 가능성이 좀 있습니다. 그래서 거래상지위 남용행위 사건에서는 아마 하도급 쪽 사건을 보시면 과징금 규모가 큰 사건도 있었을 것 같습니다.

<답변> (사회자) 질문 없으시면 이것으로 브리핑 마치도록 하겠습니다. 감사합니다.

<끝>