한미동맹 기초, 균형적 실용외교 지향

동북아시아에 평화와 협력을 바탕으로 EU(유럽연합)와 같은 지역 공동체를 구축하자는 동북아균형외교 전략은 우리에게는 선택이 아닌 생존의 문제다.

노무현 대통령은 2005년 9월 28일 국정과제회의를 주재한 자리에서 “세계가 빠른 속도로 변화하고 있다. 우리는 우리의 역사가 가야 할 진로와 방향을 정해야 한다”며 “참여정부는 균형적 실용외교를 외교방침으로 내세웠고 안보와 관련해서 동북아시아의 균형자 역할을 해야 한다는 방향도 제시했다”고 밝혔다.

노 대통령이 언급한 ‘균형자’ 역할이란 우리나라가 안보관심사안에 대한 동북아 지역 내 국가들 간 대화와 이해를 촉진시키고, 궁극적으로는 정례안보대화협의체로서 다자안보협력체제 구축을 주도해 한반도와 동북아의 항구적인 평화와 번영의 기틀을 다지자는 구상이다.

동북아 다자안보체제 구축 구상은 전쟁과 분단, 억압으로 고통받아온 한반도의 ‘변방의 역사’를 극복하고 ‘평화와 번영의 동북아시대’를 열어가자는 동북아균형외교의 핵심 전략이다.


■ 핵심은 미국을 포함한 새로운 다자안보협력체제 구축

정치권과 언론계 일부에선 동북아균형외교를 내세운 참여정부가 한미동맹을 떠나 중국과의 관계를 강화하려는 것이 아니냐는 의혹을 제기했다.

이에 대해 초대 동북아시대위원회 위원장을 지낸 문정인 연세대 정치외교학 교수(외교통상부 국제안보대사)는 중국 환구시보가 주최한 베이징대 국제관계학원 왕지스 교수와의 대담(2006년 9월 8일)에서 동북아균형외교의 이론적 기반인 동북아균형자론을 이렇게 설명했다.

“한국의 보수언론은 노무현 대통령의 동북아균형자론을 한국이 ‘남방 삼각관계’(한미일 삼각관계)를 떠나 ‘북방 삼각관계’(북중러 삼각관계)로 들어가려는 것으로 오해하고 있다. 동북아균형자론은 한미동맹 유지를 기반으로 동북아 다자안보협력메커니즘을 추구하는 골자로 한다. 한국은 미국이 유럽을 대하듯 동북아를 대할 것을 촉구했다. 유럽에서 미국은 NATO(북대서양조약기구)의 중요한 회원이자 OSCE(유럽안보협력기구)의 일원이다.”

즉 미국이 유럽에서 동맹과 다자안보협력 메커니즘을 동시에 추구하듯 동북아에서도 한미동맹을 바탕으로 미국을 동북아 안보와 경제협력에 동참하게끔 하자는 것이다. 다시 말해 미국을 포함한 동북아 지역 내 국가들의 민족적·이념적 배타주의를 극복하고 새로운 경제공동체와 다자안보협력체제를 구축하자는 것이 동북아균형외교의 핵심이다.


요컨대 동북아시대란 단어의 지리적 개념은 남북한과 중국 일본 러시아 몽골에 국한되지만 이를 기능적 개념으로 확대하면 미국과 아세안(ASEAN) 국가들까지 모두 포함된다. 기능적 개념이란 미국이 동북아 지역의 경제와 안보에 미치는 영향력과 아세안 국가들의 잠재력을 고려한 개방형 지역협력을 염두에 둔 것이다.

참여정부가 2006년 2월부터 협상이 시작된 한·미 자유무역협정(FTA) 체결에 심혈을 기울이는 이유도 한미동맹의 영역을 안보·군사 분야를 넘어 경제부문으로까지 심화·확장시키자는 데 있다. 동북아시대 구상이 ‘폐쇄적 지역주의’가 아닌 ‘개방적 지역주의’를 핵심 원칙으로 지향하고 있는 이유가 바로 여기에 있다.

동북아시대 구상 실현을 위한 핵심적인 안보 전략과 과제는 △자주국방을 위한 자주적 군사력 건설과 국방개혁 △균형적 실용외교를 수행하기 위한 선진외교체제 구축 △자주국방과 균형적 실용외교를 기반으로 하는 한미동맹 발전 △신뢰구축과 예방외교를 통한 동북아 다자안보협력체제 구축이다.

한국과 미국이 2006년 10월 20일 미국 워싱턴에서 열린 제38차 한·미 안보협의회(SCM)에서 전시작전통제권 전환에 합의한 것이 자주국방과 균형적 실용외교를 위한 대표적인 동북아시대 구상 전략과제 중 하나다. 자주국방의 핵심요체인 작전지휘권 없이 다른 국가들을 상대로 다자안보협력체제를 구축하자는 제안이 실효성과 반향을 기대하기는 어렵기 때문이다.

한미관계는 참여정부 출범 이후 6차례의 한·미 정상회담 등을 통해 역동적·포괄적·호혜적 동반자 관계로 발전해 나가고 있다. 한·미 간 오랜 현안이었던 주한미군 재배치와 방위비 분담, 용산기지 및 주한 미 대사관 청사 이전 등 민감한 현안들도 원만히 해결됐다.

■ 중국·일본·러시아와의 미래지향적 관계 강화

동북아균형외교의 또 다른 축이라 할 수 있는 중국·일본·러시아 등 주변국과의 관계도 참여정부 출범 이후 비약적인 발전을 거듭해왔다.

한-중관계는 1992년 수교 이후 여러 분야에서 괄목할 만한 발전을 이뤘으며 2003년 노 대통령의 국빈 방중 때 ‘전면적 협력 동반자 관계’를 구축함으로써 질적·양적 측면에서 비약적으로 발전해 나가고 있다. 2006년 현재 중국은 우리나라 최대 교역·투자·수출 대상국(교역 1,180억달러, 투자 33.1억 달러, 수출 695억달러)이며, 우리 국민들의 첫 번째 여행대상국(2006년 392만명)이다.

한-일관계의 경우 양국 간의 미래지향적인 우호관계는 올바른 역사인식이 선행돼야 한다는 전제하에 역사인식 문제에 대해 단호하게 대처했다. 이와 함께 불행한 과거사 치유에 적극 노력해 2005년 10월 북관대첩비 귀환과 2006년 2월 일제시대 강제 격리정책으로 고통 받았던 한센인들에 대한 일본 정부의 보상을 이끌어냈다.

한-러관계는 노 대통령의 2004년 9월 러시아 방문시 양국 관계를 ‘상호 신뢰하는 포괄적 동반자 관계’로 격상시키면서 향후 양국 관계발전을 위한 모멘텀을 마련했다. 또한 2005년 11월 한·러 정상회담에서 경제·통상분야 장기 협력계획서인 ‘행동계획’을 채택함으로써 양국 간 실질 협력사업을 구체적으로 실현시켜 나가는 토대를 마련했다.

2006년 양국 교역규모는 97억불에 달하며, 에너지 및 우주분야에서 양국간 협력이 활발이 진행되고 있다. 우리 정부는 2008년부터는 향후 20년간 러시아 사할린 Ⅱ 광구로부터 연간 150만톤의 LNG를 도입할 예정이며, 양국은 2012년 생산을 목표로 西캄차트카 유전개발사업도 러시아와 공동으로 추진해 오고 있다. 또한 2008년에는 한국인이 최초로 러시아 우주선을 타고 우주비행에 도전할 예정이다.

참여정부는 우리나라의 중국 일본 러시아와의 양자관계를 진전시키는 동시에 동북아 지역내 국가 간 교류와 협력을 제도화하고, 신뢰 제고를 위한 노력도 병행했다.

한·중·일 3국 정상은 2003년 공동선언을 통해 안보·통상·재무·환경 등 14개 협력 분야에서 3국 간 협의체를 발족키로 했으며, 2004년 3자 정상회담에서는 공동선언의 이행을 촉진하기 위한 행동전략을 채택했다. 이와 함께 참여정부는 한반도와 동북아의 안정과 평화 구현이라는 전략 목표의 실천방안으로서 ‘세계 평화의 섬’이라는 상징성을 갖고 있는 제주도를 동북아 지역 평화의 거점으로 육성하기 위한 노력을 전개하고 있다.

■ 개성공단 북측 근로자 1만명 돌파 등 남북교류 확대

동북아 지역정세와 관련 빠뜨릴 수 없는 것은 남북관계의 안정적 관리와 한반도 평화정착 문제이다.

참여정부는 평화번영 정책의 기조 하에 북한 핵문제의 평화적 해결을 위해 노력하는 동시에 남북간 교류협력을 확대·심화시켜 나감으로써 남북 공동번영을 추구하고 장기적으로 한반도 경제공동체 형성을 위한 기반을 구축해 왔다. 아울러, 이러한 교류협력이 군사적 긴장완화와 신뢰구축으로 이어질 수 있도록 남북 당국간 대화를 지속해 왔다.

참여정부 출범 이후 남북간 인적·물적 교류가 점차 증대되어 2002년 1만 3,877명이었던 왕래인원이 지속적으로 증가하여 2006년에는 처음으로 10만명(101,708명)을 돌파하였다. 남북간 교역액도 점차 증가해 2002년 6억 4,200만 달러에서 2006년 13억 4,900만 달러로 늘어났다.

남북간 대표적 경협사업인 개성공단 개발사업은 지난해 북한의 미사일 시험 발사와 핵실험으로 다소 어려움을 겪기도 하였으나, 우리 정부의 확고한 추진의지를 바탕으로 꾸준히 성장하여 2007년 4월 현재 13,000명 이상의 북한 근로자가 근무하고 있으며 그간 약 1억 2,400만불 상당의 상품을 생산해 오고 있다. 한편, 2007.5.17에는 분단 후 실로 56년만에 처음으로 열차가 남북을 오가는 역사적인 시험운행이 이루어졌다. 앞으로 남북간 철도가 정식으로 개통되고 정기운행이 실시될 경우, 남북경협과 교류협력 활성화 뿐만 아니라 긴장완화에도 크게 기여할 것으로 기대되며, 나아가서 철도가 만주, 시베리아 등지로까지 연결되면 동북아 지역의 공동 번영과 함께 동 지역의 다자안보체제 구축도 실현 가능할 것으로 기대된다.

■ 북핵문제의 평화적, 외교적 해결

참여정부는 2002년 10월 제임스 켈리 미 특사의 방북 이후 북한 핵문제가 다시 대두되고, 2003년 1월 북한의 핵확산금지조약 탈퇴(NPT) 선언 등으로 2차 북핵 위기가 고조되던 긴박한 상황에서 출범했다.

일촉즉발의 위기상황으로 치닫던 북핵 위기가 6자회담 제도화 등을 통해 대화국면으로 전환된 배경에는 2005년 9월 개최된 제4차 6자회담에서 9·19 공동성명을 도출시키는 데 주도적 역할을 담당한 우리 정부의 노력이 컸다.

9·19 공동성명은 북핵 폐기와 북미관계 정상화, 한반도 평화체제 구축 등 북한 핵문제의 근본적이고 포괄적인 해결방안을 망라하고 있다. 공동성명 4항에는 “6자가 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의했다”는 동북아 다자안보협력체제 구축을 위한 우리 정부의 제안도 반영돼 있다.

2007년 1월 17일 독일 베를린에서 열린 북미 간 회동을 계기로 중국 베이징에서 2월 8일부터 제5차 6자회담 3단계회의가 개최된 배경에도 2006년 9월 14일 한미정상회담에서 합의된 ‘공동의 포괄적 접근방안’이 큰 역할을 했다.

송민순 외교통상부 장관은 지난 1월 22일 YTN과의 인터뷰에서 “6자회담 재개는 9·19 선언이라는 1막에 이어 북한 핵문제 해결을 위한 2막이 열리는 것”이라며 “베를린 북미회동에서 한미 간에 조율된 포괄적 접근 방안에 대해 북한과 상당히 근접한 논의가 됐다”고 밝힌 바 있다.

우리 정부는 제5차 6자회담 3단계회의의 합의 문서인 「9.19 공동성명 이행을 위한 초기조치(2.13합의)」의 도출 과정에도서 주도적 역할을 수행함으로써, 9.19 공동성명 채택 1년 6개월여만에 한반도 비핵화 과정을 본격적인 이행 궤도에 올려놓는데 성공하였다.

「2.13합의」는 한반도 비핵화, 경제ㆍ에너지 협력 실무그룹 이외에 미ㆍ북, 일ㆍ북 관계 정상화, 동북아 평화ㆍ안보체제 실무그룹을 설치키로 하고, 직접 관련국간 별도 포럼에서 한반도 평화체제를 논의키로 함으로서 9.19 공동성명 및 한미정상회담에서 합의된 포괄적 접근방법 이행을 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 특히 동북아 평화ㆍ안보체제 실무그룹의 설치는 갈등과 분쟁의 역사를 극복하고 평화와 번영의 새로운 동북아시대를 열어가려는 우리 정부의 구상과과도 일치한다고 볼 수 있다.


2.13합의에 따라 2007년 3월 16일 북경에서는 제1차 동북아 평화ㆍ안보체제 실무그룹 회의가 개최되었다. 우리 대표단은 동북아 다자안보에 대한 초보적 구상과 향후 실무그룹 운영방안에 대한 논의에 적극 참여함으로써 차기 회의 토론의 발판을 마련하고, 참가국간 공감대 형성에 기여하였다.

이처럼 북핵위기를 대화국면으로 전환, 포괄적 합의를 이끌어 낸 우리 정부의 노력은 한반도 위기상황의 안정적 관리를 가능하게 했으며, 한반도를 넘어 동북아에서의 새로운 평화 질서 구축 여건을 한층 강화하는 기틀을 마련했다.


■ 동북아중심국가에서 평화와 번영의 동북아시대로

동북아균형외교의 시발점인 동북아시대 구상은 노 대통령의 후보시절인 2001년 초안이 작성된 ‘발상의 전환과 동북아의 중심국가’, 2002년 11월 강연한 ‘21세기 시대정신과 리더십’, 2002년 9월 유럽연합 기자단을 대상으로 한 ‘동북아의 평화와 번영을 위한 새로운 질서’란 연설에서 찾아볼 수 있다.

노 대통령의 구상은 이후 대통령 선거공약의 4대 정책목표 중 ‘동북아 중심국가로의 도약’으로 설정됐다가 인수위원회를 거치며 참여정부 3대 국정목표의 하나인 ‘평화와 번영의 동북아시대’로 구체화된다. ‘동북아 시대’로 바뀐 데에는 ‘동북아 중심국가’란 단어가 주변국들의 반발을 살 수 있다는 점이 고려됐다.


노 대통령은 2003년 2월 25일 취임사에서 ‘변방역사극복론’을 제시한 후 같은 해 8월 15일 경축사를 통해 동북아시대 구상의 개요를 명확히 밝혔다.

“동북아에도 협력과 통합의 새로운 질서를 만들어 나가야 합니다. 그래서 다시는 강대국의 틈바구니에서 어느 쪽에 기댈 것인가를 놓고 편을 갈라서 싸우다가 치욕을 당하는 그런 역사를 다시는 반복하지 말아야 합니다. 이것이 나의 동북아시대 구상의 핵심입니다.”(노무현 대통령, 제58주년 광복절 경축사, 2003.8.15)

동북아 구상은 우리나라만의 발전과 번영에 국한되지 않는다. 동북아의 평화와 번영이라는 공존의 질서를 구축하기 위해선 편협한 민족주의적 관점보다는 관련국들과의 상호조화와 협력이 필수적이기 때문이다.

초기 동북아 시대 구상은 평화와 번영 중 평화는 참여정부 출범 이후 확대된 국가안전보장회의(NSC) 사무처가 관할하고 번영은 ‘동북아경제중심추진위원회’와 관련부처가 주관하는 것으로 설정했다.

그러나 외교안보 측면에서 북핵 위기가 장기화되고 한반도와 동북아의 평화조성 노력이 더욱 절실해짐에 따라 평화와 번영을 함께 달성하고 외교안보분야의 싱크탱크 역할도 필요하다는 취지에서 ‘동북아경제중심추진위원회’를 2004년 6월 15일 동북아시대위원회로 개편했다.

■ 동북아 다자협력체제의 발전 방향

노 대통령은 이 같은 성과와 구상을 바탕으로 2006년 9월 10일 핀란드 헬싱키에서 열린 아시아유럽정상회의(ASEM)에서 “나는 냉전시대의 불신의 벽을 제거하고 유럽통합의 기초를 닦은 유럽안보협력기구(OSCE)의 성공적 협력사례가 동북아 다자안보협력을 위한 귀중한 모델을 제공하고 있다고 생각한다”며 동북아 다자안보협력체제 구상을 국제사회에 공식 제안했다.

노 대통령이 제안한 동북아에서의 다자안보협력은 ①각 구성원의 안보 이익을 동시에 증진하는 ‘협력안보’ ②정치·군사적 차원뿐만 아니라 경제·사회·환경 등 다양한 분야에서의 협력을 포함하는 ‘포괄안보’ ③민주주의, 인권 등 인류 보편의 가치에 기반한 ‘인간안보’를 지향하는 방향으로 추진돼야 할 것이다.

현재 북핵문제 등 동북아에서의 안보불안요인을 해소하고 상호신뢰를 구축해야 하는 전제조건이 충족되지 않고 있다는 현실적인 어려움이 있으나, 지난 2.13합의에 따라 6자회담하 설치되어 가동 중인 동북아 평화ㆍ안보체제 실무그룹이 향후 역내 다자안보 협력의 출발점이 되어줄 것으로 기대되고 있다.

물론 우리로서는 6자회담을 통해 북핵의 검증가능하고 완전한 폐기를 추진하고 있고, 우선적으로 이 문제 해결에 모든 외교력을 집중하고 있기 때문에 6자회담을 활용한 동북아 다자안보협력체제 구축까지는 많은 난관과 과제가 있을 것으로 전망된다.

현재 정부 내에서는 동북아 평화ㆍ안보체제 실무그룹의 원활하고 성공적인 운영을 위해 6자회담 참가국 모두가 공감할 수 있는 신뢰구축방안과 가능한 협력 프로젝트 선정 등 구체적인 운영방안이 다각적으로 검토되고 있다.

■ 동북아에서의 상호의존성 증대가 선행과제

동북아균형외교가 성과를 거두기 위해선 북핵 등 안보현안의 해결이 전제돼야 함은 물론, 이 지역 국가간 공동체 형성에 필요한 상호이해와 인적교류가 더욱 확대돼야 하고 경제협력을 통한 상호의존성을 더 확대시켜야 하는 과제가 남아 있다.

갈등요인이 많은 안보문제보다는 경제협력을 먼저 추진하는 것이 동북아 지역내 국가 간 이해관계를 충족시키기가 쉽기 때문이다. 유럽이 1952년 독일과 프랑스 간의 경제공동체적 성격을 띤 ‘유럽석탄철강공동체’(ECSC)를 시발점으로 지금의 EU를 태동시킨 사실은 널리 알려져 있다.

일본은 제국주의 시대의 역사적 책임, 중국은 지역패권 추구라는 의심을 받을 수 있어 지역통합을 위한 새로운 제안을 내놓기가 쉽지 않다. 동북아 3국 중 우리나라는 상대적으로 동북아 공동체 형성을 위한 중간자적 제안을 내놓기 유리한 위치에 있다.

현재 우리나라와 중국, 일본으로 대표되는 동북아시아는 NAFTA(북미자유무역지대)·EU(유럽연합)와 함께 세계 경제를 책임지는 중심축이다.

동북아시아가 세계의 중심지역으로 다시 등장한 것은 서구의 산업혁명 이후 처음 있는 일이다. 세계사적으로도 최초로 동북아와 유럽, 북미라는 3자 정립(鼎立)시대가 도래한 것이다. 한ㆍ중ㆍ일은 2006년말 현재 세계 GDP의 18.6%, 세계 인구의 23.5%, 세계 무역의 18%를 차지하고 있다.


그런데 한중일 3국 간 지역 내 교역비중은 1993년 16.1%에서 2006년 23.2%로 크게 늘었으면서도 아직도 동북아는 어떠한 형태의 자유무역협정(FTA)도 체결하지 못한 제도적 통합의 변방지대로 남아 있다. 다만, 한중일 3국정상은 중장기적 Vision을 가지고 1999년 3국 경제협력 확대·심화를 위한 연구를 민간연구기관에게 의뢰한 바 있으며, 그 일환으로 2003년부터 3국 FTA를 위한 공동연구가 진행중이다. 공동연구의 최종보고서와 정책권고문이 금년말 3국 정상에게 제시될 예정이며, 이로써 동북아 3국 경제통합추진의 중요한 모멘텀이 될 것으로 보인다.

현재 진행 중인 한·미 FTA가 미국과의 관계만 강화하고 중국 등 제3국을 배제하는 결과를 낳는 것이 아니냐는 지적도 있지만 한미FTA는 오히려 동북아 지역의 경제통합과 협력을 촉진하는 매개체가 될 수도 있다.

우리와의 FTA에 꾸준한 관심을 보여왔던 중국은 한·미 FTA 타결이후 우리와 함께 FTA 추진을 위한 노력을 보다 강화하고 있다. 심지어 일본 산업계에서조차 비공개 석상에서 한국이 일본보다 먼저 미국과의 FTA 협상을 추진하고 있는데 충격을 받았다고 하면서 부러움을 표시하고 있다고 한다. FTA가 체결되면 그만큼 양국관계가 긴밀해지는 것을 의미하는데 고이즈미 전 총리의 친미 외교 추진에도 불구하고 대미관계에서는 한국이 실리에서 앞서 나가고 있기 때문일 것이다.

특히 일본의 경제계는 산업, 농수산업 등 상충하는 이해를 효율적으로 조정할 수 있는 한국의 통상교섭체제를 모방해서 일본도 적극적인 FTA 정책을 추진해야 한다는 주장도 하고 있다. 이렇듯 한·미 FTA 타결은 향후 동북아 3국의 FTA 추진을 위한 국내외 여론을 자극하고 고무시킨 것으로 보인다.

동북아에는 이 외에도 △러시아 천연가스 도입 등 에너지 협력사업 △한반도종단철도(TSR)와 시베리아종단철도(TSR)와 같은 철도연결사업 △황사 산업공해 산성비와 같은 환경협력 과제를 포함한 경제협력문제가 산재해 있다.


또 한중일 3국 간의 협력을 저해하는 바탕에는 왜곡된 역사인식문제가 깔려 있다. 왜곡된 역사인식을 극복하고 한중일 간의 공통 역사 부교재 발간 등 사회문화 협력을 강화해 나가는 것이 중요하다.

우리나라 입장에선 3국 간의 상반된 정치외교적 이해관계를 사회문화적 쌍방교류를 이용해 동북아 가교국가로서의 위상을 정립할 수 있는 기회로 반전시킬 수 있는 유리한 입지를 갖고 있다고 볼 수 있다.

결과적으로 동북아균형외교란 안보영역과 경제영역, 사회문화영역을 아우르는 동북아지역통합을 목적으로 한다. 따라서 동북아시대 구상의 3단계 통합과정 중 최상위 개념인 동북아지역통합을 이루기 위해선 한반도 통합과 국내적 통합 간의 유기적 조화가 필요하다. 이런 맥락에서 동북아 균형외교의 출발은 바로 우리 내부에 있다고 할 수 있다.