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한.아세안 특별정상회의
소방관, 47년 만에 모두 국가직 된다…내년 4월 시행
강력한 재정분권 통한 균형발전, 어디까지 왔나
[문재인정부 2년 반 정책기획위원 기고] 분권발전 분과
곽채기 정책기획위원회 분관발전 분과위원 1991년 지방자치 실시 이후 아직까지 우리는 국세 위주로 형성된 국세와 지방세 배분체계를 극복하지 못하고 있다. 2019년 현재 국민이 내는 세금 중에서 지방세 몫은 25%에 불과하고 나머지 75%는 국세로 배분된다. 문재인정부는 이 문제를 극복하기 위해 강력한 재정분권을 통한 균형발전 지원을 목표로 향후 2022년까지 지방세 비율을 30%로 상향 조정하기 위한 재정분권 추진 방안을 지난해 발표했다. 우선 1단계(2019~2020)로 지방소비세 세율을 10%p 인상하고, 소방안전교부세의 교부율을 25%p 인상하는 한편 2020년에 3.6조원 상당의 중앙정부 기능의 지방이양을 추진한다. 또 지방세 확충 과정에서 발생하는 재정격차 완화를 위해 수도권 자치단체로 하여금 지방소비세 세율 추가 인상분에 대한 지역상생발전기금 출연 등을 추진한다. 이어서 2단계(2012~2022)로 지방재정제도를 근본적으로 개편하여 2022년까지 현재 77% 대 22% 수준인 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 상향 조정할 계획이다. 현재 2020년까지 추진하기로 한 1단계 재정분권 추진 방안은 계획대로 차질 없이 이행이 완료될 것으로 예상된다. 그 결과 지방소비세율 10%p 상향 조정에 따라 2020년 기준으로 지방소비세 수입은 8.5조원 정도 증가할 것으로 예상되며, 이 과정에서 지방교부세 산정의 모수가 되는 내국세 수입의 감소에 따라 1.0조원 정도의 지방교부세 재원 규모가 감소하게 될 것으로 전망된다. 또한 지방소비세 확충 재원 배분 방안에 따라 지방교육청에 0.1조원 규모의 재정보전이 이루어지는 한편, 지역별 가중치에 따라 배분되는 4.0조원(지방소비세의 4.7%p)에 대해서는 지방교육자치단체 전출금으로 0.19조원 정도가 이전될 것으로 예상된다. 여기에 지방소비세 확충과 연계하여 지방에 이양된 국고보조사업비 3.6조원을 차감하게 되면 지방소비세 확충에 따른 지방자치단체 전체의 순재정수입 확충 효과는 3.64조원 수준에 이를 것으로 계산된다. 지난해 10월 30일 당시 홍남기 국무조정실장(현 경제부총리 겸 기획재정부 장관)이 서울 종로구 정부서울청사에서 정부의 재정 분권 추진방안을 발표하고 있다.(사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지) 즉, 지방소비세 신규 증가액 8.5조원-지방교부세 감소액 1.0조원-국고보조금 지방이양액 3.57조원-지방교육자치단체 전출금 및 보전금 0.29조원=3.64조원으로 산정된다. 지방소비세 확충에 따른 순지방세입 확충 효과에 소방안전교부세율 25%p 인상에 따라 확보되는 0.5조원을 가산하게 되면 1단계 재정분권 방안에 따른 순지방세입 확충 효과는 총 4.14조원 규모에 이를 것으로 추정된다. 이것이 문재인 정부 제1단계 재정분권 추진 방안에 따른 긍정적 효과이다. 그러나 지난해 정부가 발표한 이러한 재정분권 추진방안은 1단계 계획만 구체화되어 있고 2단계는 아직까지 구체화되어 있지 않은 채 2단계 재정분권추진TF를 구성하여 그 대안을 마련하기 위한 작업을 진행하고 있다. 그런데 1단계 재정분권 추진 계획은 광역자치단체 중심의 지방세 확충 방안만 제시하고 있을 뿐 기초자치단체를 위한 재정분권 추진 방안은 마련되지 않았다. 기초자치단체는 조정교부금제도를 통한 재원 이전 경로를 확충되는 지방소비세 수입의 일부를 배분받는 수준에 그치고 있을 뿐 아니라 지방소비세 확충에 따른 지방교부세 교부 재원의 감소로 인해 지방교부세 배분 규모도 감소하게 된다. 특히 지방소비세 확충에 따른 기능이양이 지역균형발전특별회계의 지역자율계정의 포괄보조사업을 대상으로 이루어짐으로써 기능이양(세출분권)과 세입분권 간의 괴리(decoupling) 현상으로 인해 수도권과 비수도권 간 및 지역 상호간, 그리고 광역-기초자치단체 간 재정불균형을 심화시키는 결과를 초래할 수밖에 없다. 이러한 문제를 해결하기 위해 중앙정부는 지방소비세 확충 10%p 재원 중 3.6조원을 우선 할애하여 지역상생발전기금에 기능이양계정(3.6조원)을 신설하여 균특회계 지역자율계정 사업의 지방이양에 따른 사업비를 전액 보전하고, 기초자치단체 및 교육청 재원변동분(0.9조원)을 정액으로 보전하는 것으로 결정했다. 이로써지방소비세 확충 10%p 중 4.7%만이 기존 지방소비세 배분비율(1:2:3)에 따라 광역자치단체에 배분하고, 수도권 광역자치단체는 배분받은 재원의 35%를 지역상생발전기금으로 향후 10년 간 출연하는 것으로 확정한 것이다. 그러나 1단계 재정분권 추진방안은 수도권 자치단체와 대도시 자치단체에 유리한 재정분권 방안이라고 할 수 있다. 왜냐하면 1단계 재정분권계획 추진 과정에서 기존 지방소비세 5%p에 적용되어 온 지역상생발전기금 출연이 2019년 일몰시한에 맞춰 폐지되고, 지역상생발전기금의 기능이양보전분(3.6조원)과 기초자치단체 및 교육청 재원변동분(0.9조원)에 대한 정액 보전이 3년 시한으로 적용되는 것으로 결정되었고, 지방소비세 확충 10%p(3년 보전기간 중에는 4.7%, 그 이후에는 10%p)에 적용되는 지역상생기금 출연 기한도 10년으로 계획되어 있기 때문이다. 결과적으로 지방소비세 확충에 따른 세입분권 효과에서 국고보조사업 기능이양에 따른 사업비 부담을 차감한 실질적인 재정확충 효과는 수도권과 대도시 자치단체에 더 유리한 결과를 가쳐올 수밖에 없다. 그 결과 1단계 재정분권 추진 방안은 지역 간, 자치단체 간, 자치단체 계층 간 재정형평화 기능을 저해하는 결과를 초래할 위험성을 안고 있으며, 특히 비수도권자치단체와 기초자치단체의 상대적인 재정력 격차를 더 심화시키는 재정분권의 역설을 초래할 위험성이 현재화되고 있다. 따라서 1단계 재정분권 추진 방안이 안고 있는 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 현재 2단계 재정분권TF를 중심으로 논의하고 있는 2단계 재정분권 추진 방안을 마련하는 과정에서는 다음과 같은 기본원칙과 방향에 따라 구체적인 정책방안을 설계할 필요가 있다. 첫째, 문재인정부의 재정분권 추진 핵심 목표인 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 조정하는 것을 통해 구현하고자 하는 정책목표가 무엇인가를 명확하게 정의할 필요가 있다. 특히, 증세 없는 재정분권 추진을 견지하는 조건하에서 지방세 비율 상향 조정을 통해 지방정부가 사용하는 재원 규모를 증대하는 지방재원 확충을 지향할 경우, 중앙정부의 역할과 기능의 축소가 불가피하게 요청된다는 점에서 국세 대 지방세 비율 상향 조정의 목적이 무엇인가를 명확하게 정의할 필요가 있다. 둘째, 재정분권을 추진하는 과정에서 광역자치단체와 기초자치단체 간 균형 있는 재정분권 추진 및 재원 확충이 이루어져야 한다. 이런 점에서 1단계 재정분권 추진방안은 광역자치단체의 지방세 확충에 중점을 두었기 때문에 2단계 재정분권 추진방안에서는 기초자치단체의 지방세 확충을 중심으로 한 재정분권 추진 방안이 집중적으로 검토될 필요가 있다. 셋째, 재정분권은 중앙정부와 지방정부 간 역할과 기능 배분 체계, 재원배분체계, 정부간 재정관계 및 재정조정제도 등이 함께 어우러져 하나의 시스템을 구축해야 한다. 이런 점에서 우리가 재정분권을 통해 구현하고자 하는 지방재정시스템은 협조적 분권모델을 지향할 필요가 있으며, 이러한 지방재정 모델을 전제로 지방세-지방교부세-국고보조금을 상호 연계한 패키지 개혁이 이루어져야 한다.
곽채기 정책기획위원회 분관발전 분과위원 2019.11.22

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