[KDI 정책포럼] 민간투자사업의 원활한 시행을 위한 협약수익률 결정요인 분석 및 시사점

오늘 KDI 정책포럼 민간투자사업의 원활한 시행을 위한 협약수익률 결정요인 분석 및 시사점에 대한 발표를 맡은 KDI 김강수라고 합니다. 인사드리겠습니다.

아마 기자님께서 다 배포자료를 갖고 계신 것으로 알고 있는데요. 이 배포자료를 중심으로 발표를 해 드리도록 하겠습니다.

2페이지에 보시면 전체적인 포럼의 요약 내용이 나와 있습니다. 먼저 요약, 전체적인 요약내용을 설명드리고 추후 분석을 어떻게 진행을 했는지, 결과는 어떻게 됐는지, 정책적 시사점은 무엇인지 내용에 대해서 말씀을 드리도록 하겠습니다.

우리나라의 민간투자사업의 협약수익률은 시설물 종류, 민간투자비 규모, 운영기간 등 사업의 특성과 이에 따른 위험이 협약수익률 결정에 충분하게 반영되지 못하고 있습니다. 그리고 정부의 위험분담 및 지원 정책인 건설보조금도 협약수익률을 낮추는데 적절하게 기여하지 못하고 있는 것으로 분석되었습니다.

뿐만 아니라 민간투자사업에 대한 검토기간 그리고 내용인 적격성조사도 협약수익률 결정에 유의한 영향을 미치지 못하고 있어, 민간투자사업의 평가 및 분석 내용의 개선도 필요한 것으로 판단되었습니다.

민간투자사업의 원활한 시행 그리고 활성화 그리고 이용 요금 인하를 위해서는 기존 유사 민간투자사업의 협약수익률에 대한 고려뿐만 아니라 보다 적극적으로 협상 및 노력을 통해서 적정한 협약수익률을 결정해야 된다고 생각을 합니다.

정부의 민간투자사업에 대한 지원원칙 정립이 필요하고, 특히 이용요금 인하를 위해서는 민간투자사업에 대한 투명한 정보공개, 추진절차의 간소화, 그리고 신용보증기금의 산기반신용보증 공급 확대, 탈락자에 대한 제안비용 보상 등에 대한 정책의 시행이 매우 중요하다고 판단되었습니다.

잘 아시다시피 최근 재정여력의 확대와 경기 활성화를 위해서 정부가 많은 민간투자사업 활성화를 위해서 정부가 많은 노력을 하고 있습니다.

이를 바탕으로 본고에서는 민간투자 제도가 도입된 1994년부터 민간투자사업의 협약수익률 결정요인을 분석했습니다.

잘 아시다시피 사업위험 대비 현저히 낮은 협약수익률은 민간투자사업에 대한 투자 유인을 감소시키고, 또는 운영 중인 민간투자사업의 중단 또는 파산을 초래해서 국민의 불편을 초래할 수가 있습니다.

반면, 과도하게 높은 수익률은 이용 요금을 높이고 정부 지원을 증가시켜서 민간투자사업 추진의 적격성에 대한 비판과 혈세 낭비라는 그런 비판을 초래할 수 있습니다.

따라서 민간투자사업의 협약수익률은 민간투자사업을 추진하면서 초래할 수 있는 건설위험, 운영위험, 금리위험, 재무구조 및 금리 시장여건 수준과 그리고 여러 가지 사업 고유 요인에 따라 결정되어야 합니다.

3페이지에 보시면 민간투자사업의 수익률 현황을 잠깐 설명을, 설명이 제시되어 있습니다.

수익형 민간투자사업의 평균 세후 협약수익률은 1994년 민간투자제도 도입 후 지속적으로 하락은 했습니다만 약 6% 전후에서 협약이 이루어지고 있고, 임대형 민간투자사업의 세후 협약수익률은 수익형 민간투자사업보다는 다소 낮은 4% 초반 수준에서 협약이 체결되고 진행되고 있습니다.

5페이지에 보시면 민간투자사업의 결정요인에 대한 분석내용이 나와 있습니다.

먼저, 재원조달을 위한 시장금리 수준입니다.

잘 아시다시피 시장금리 수준이 높게 되면 민간투자사업자들은 재원조달 비용이 증가하기 때문에 협약수익률이 이에 따라 증가할 것으로 생각을 했었습니다.

그러나 재원조달을 위한 금융시장 여건은 수익형 민간투자사업의 협약수익률에 유의한 결정을 미치지 못했던 것으로 분석이 되었습니다.

금융시장 여건보다는 투자자로 참여하는 대기업 건설사 및 금융기관의 신용 및 자금조달능력에 따라 협약수익률이 달라지기 때문인 것으로 판단되었고, 또한, 주주로 참여하는 출자자가 직접 대출을 실행하는 대출자로 참여하는 경우가 많아 저렴한 금리로 자금을 조달 받아서 사업의 투자이익을 극대화하기 위한 그런 유인이 없기 때문인 것으로 판단되었습니다.

도로·철도, 항만 등 시설 유형별로 건설과 운영 위험이 다르게 존재하고, 이에 따라 협약수익률 결정에 반영이 되어야 합니다마는 시설유형 간에도 협약수익률 차이는 존재하지 않는 것으로 분석이 되었습니다.

운영기간이 길어질수록 미래에 대한, 투자에 대한 불확실성이 증가하여 여러 가지 위험이 증가할 수 있고, 이는 협약수익률 결정에 영향이 미쳐야 함에도 불구하고 수익형 민간투자사업의 경우 운영기간이 협약수익률에 전혀 영향을 미치지 못하고 있습니다.

6페이지입니다.

민간투자사업의 규모가 크면 자금조달이나 사업추진 측면에서 보다 많은 위험을 내포하기 때문에 모든 조건이 일정하다면 협약수익률은 증가할 수 있습니다.

따라서 임대형 민간투자사업의 경우에는 민간투자비 규모가... 그러나 임대형 민간투자사업의 경우에는 민간투자비의 규모가 증가하면서 위험가산율이 다소 감소하는 경향을 보여주고 있어 민간투자사업의 규모가 증가하면서 오히려 협약수익률이 증가하지 않는 그런 경향을 보여주고 있고, 수익형 민간투자사업의 경우에는 별다른 유의성을 보여주지 않고 있습니다.

7페이지입니다.

정부의 건설보조금이 증가하게 되면 협약수익률은 낮아져야 되고 협약수익률이 낮아지면서 이용률은 떨어져야 됩니다.

하지만 도로·철도 및 항만 시설 건설을 위한 정부 건설보조금 비율이 증가할수록 협약수익률은 다소 감소하는 경향을 보여주고 있으나 그 효과는 매우 미미한 수준이라서 정부의 어떤 위험분담 및 지원정책의 실효성을 제고할 필요가 있는 것으로 판단되었습니다.

최근 민간투자사업에 대한 이용요금에 대한 논의가 많이 되고 있습니다. 정부에서도 이용요금을 인하하기 위해서 다양한 노력을 펴고 있는데, 이 수익형 민간투자사업의 경쟁률 변수가, 경쟁률이 민간투자사업의 이용요금을 인하할 수 있는 가장 중요한 요인으로 밝혀졌습니다.

예를 들어서 수익형 민간투자사업의 경우 경쟁절차에 1개의 경쟁사가 추가로 참여하게 되는 경우 협약수익률은 약 0.257% 정도 하락할 수 있는 것으로 분석이 됐습니다.

따라서 민간투자사업의 경쟁을 유도하기 위해서는 사업에 대한 투명한 정보공개, 추진절차 간소화, 신용보증기금의 공급확대, 탈락자에 대한 제안비용 보상 등의 정책을 시행할 필요가 있다고 생각합니다.

전체적인 분석 결과, 무엇보다도 우리나라의 민간투자 협약수익률은 기존 동일 유형의 협약수익률 수준을 참고로만 해서 체결되고 있는 상황입니다.

협상관행이라고 할 수 있는 직전 유사 사업의 평균 협약수익률을 고려해서 협약수익률이 결정에 반영이 되고 있습니다.

따라서 민간투자사업의 유형 및 특성에 따른 위험 수준과 정부 지원정책이 보다 적절하게 협약수익률에 반영되도록 개선할 필요가 있다고 생각을 합니다.

그리고 민간투자사업의 원활한 시행과 활성화 그리고 이용요금 인하를 통해 민간투자사업의 공공성을 강화하기 위해서는 보다 차별적이고 적극적인 협상을 통해 협약수익률 결정 노력이 필요합니다.

적격성조사 시 해당 사업의 위험 파악과, 8페이지입니다. 계량화뿐만 아니라 정부 지원 및 위험 분담 정책의 효과에 대한 면밀한 분석이 필요하고, 다시 한번 강조드리지만 탈락자에 대한 제안비용 보상, 투명한 정보공개 그리고 신용보증기금의 보증공급 확대 등에 대한 유도 정책이, 경쟁 유도 정책이 매우 중요하다고 생각합니다.

이상입니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 잘 들었습니다. 세 가지 정도 질문을 드리려고 하는데, 일단 박사님께서 말씀해 주신 내용을 종합해 보면 어쨌든 경쟁이 활성화돼야 된다, 라고 판단이 서는데요. 지금 정부도 준비하고 있는 것으로 알고는 있지만 내용에서 말씀을 해주셨듯이 추진절차 간소화, 제안비용 보상 이런 내용도 들어가 있는데 지금 최초 제안자 점수를 현실화해야 된다, 이런 것들도 준비를 하고 있는 것으로 알고 있는데요. 그런 최초 제안자에 대한 우대점수 상향은 어느 정도 해야 될지 그게 좀 궁금하고요.

그리고 산업기반 신보 보증 확대도 말씀을 해주셨는데 지금 현재 한 5,000억 원이 최대인 것으로 알고 있는데 이 규모는 어느 정도로 확대를 해야 적정선이 이루어지는지가 생각이 궁금하고요.

마지막으로, 지금 BTO, BTL도 말씀을 해주셨지만 지금 혼합형도 준비를 하고 있는 것으로 알고 있습니다. 이게 혼합형도 어쨌든 사용료, 철도 등이나 이 사용료를 낮추기 위해서 준비하고 있는 것으로 알고 있는데 이 혼합형에 대한 생각은 어떠신지 이 세 가지 답변 부탁드리겠습니다.

<답변> 예, 답변드리겠습니다. 이 기자님 굉장히 전문적인 지식을 바탕으로 다양한 질문을 해주셨는데요. 일단은 정부가 사회기반시설에 대한 민간투자사업 혁신 방안 중의 내용 중의 하나로 신규사업 활성화 측면에서, 특히 민간제안사업 활성화 측면에서 최초 제안자에 대한 우대점수를 이제 상향하겠다, 라는 방향에서 정책을 추진하는 것으로 알고 있습니다.

사실 경쟁률 제고 측면에서는 사업 최초 제안자에 대한 우대점수 상향화는 오히려 민간투자사업의 경쟁을 저해하는 그런 정책으로 판단이 됩니다. 최초 제안자가 우대점수를 많이 받게 되면 평가에서 상당한 이익을, 상당한 보너스를 받기 때문에 오히려 경쟁을 제한하는 요소이고, 이 경쟁을 제한하는 요소는 제가 말씀드린 대로 협약수익률을 오히려 낮출 수 있는 여지를 줄임으로써 통행료 이용료도 제고할... 높아질 가능성도 있고 정부지급금이 높아질 가능성이 있습니다.

따라서, 저는 저의 개인적인 생각이고 그리고 저의 판단으로는 이러한 신규사업 활성화와 그리고 경쟁률 제고를 위해서는 탈락자에 대한 제안비용을 보상하는 게 훨씬 바람직한 정책이 아닌가, 그렇게 생각합니다. 탈락자에 대한 제안보상을 하게 되면 사실은 신규사업의 제안도 활성화될 수 있고, 그리고 경쟁률을 제고시킴으로써 상당한 정부 측에 유리한 그런 어떤 협약률을 유도할 수 있지 않을까, 그렇게 생각합니다.

그래서 민간제안 활성화를 위해서 최초 제안 우대점수를 상향하고자 하는 그런 취지는 이해하겠습니다만, 그 정책은 경쟁률 활성화라는 측면에서는 저해하는 요소다. 따라서 민간제안 활성화도 꾀하고 경쟁률 제고를 하기 위해서는 탈락자에 대한 제안비용 보상 완화, 비용 보상이 굉장히 유용한 정책이 되지 않을까 그렇게 생각합니다.

그다음은 이 기자님께서 잘 말씀하셨는데요. 산업 신용보증 공급 확대 정책이 시행되고 있습니다. 최근 4,000억 원에서 5,000억 원으로 상향하는, 법안이 통과됐는지는 잘 모르겠습니다만 상향하려고 노력하는데요. 제가 말씀드린 내용은 그러한 보증규모에 대한 공급 확대도 좋은 측면이고, 그리고 다양한 시설별로, 다양한 지역별 민간투자사업별로 보증 공급의 규모를 좀 더 확대하자, 라는 측면입니다.

예를 들어서 수도권에서 이루어지는 민간투자사업의 내용은 사실은 사업의 어떤 수익성이 다른 지역에 있는 사업보다는 높아질 가능성이 있게... 수익성이 높아질 가능성이 있기 때문에 오히려 지방에서 이루어지는 민간투자사업에 대한 산업 신용보증 공급을 오히려 더 확대시켜주는 게 민간투자사업을 더 활성화하고 정부에서 추구하는 지방 균형발전이랄까 이런 쪽에서 더 바람직한 정책이지 않을까 그렇게 생각을 하고요.

혼합형 BTO, BTL 그 혼합형 민간투자사업이 2017년에 도입이 됐습니다. 사실 도입이 됐고, 이 사업에 대해서 여러 가지 추진과정에 있어서 여러 가지 요인이 있습니다만 민간추진방식 다원화 측면에서 도입은 됐습니다만 현재 BTO, BTL 사업에 대한 추진이 된 사업은 이제 신안산선 그 사업 하나 이렇게 추진이 됐고.

제가 사실 이제 판단해본 경우에는, 물론 이제 수익률이 저하돼서 이용률 낮추려고 과정은, 이런 과정은 이제 겪을 수는 있습니다만 기존 BTO 사업보다는 훨씬 많은 정부와 민간사업자에게 주는 불확실성이 큽니다. 협약조건 내용이 굉장히 많아요.

그러니까 BTO 같은 경우에는 건설보조금 비율만 정하고 그 요금만 정해서 이렇게 협상을 하고 민간투자사업을 추진하는데 이 혼합형 같은 경우에는 정부가 부담하는 사업비의 수익률도 생각해야 되고 민간사업자가 고려하는 사업의 수익률도 생각해야 되고, 부담하는 비용의 수익률도 생각해야 되고, 위험분담비율도 이제 협약을 맺어야 되고 여러 가지 불확실성이 오히려 이제 많은 혼합방식입니다.

따라서 그런 측면에서 2017년 도입이 됐습니다만 추진된 사업은 신안산선 하나였고, 잘 아시다시피 GTX-A노선 같은 경우에는 사실 BTO, BTL 혼합방식으로 추진하려고 하다가 서로 협상을 하면서 너무 많은 불확실성이 존재하니, 정부 측에서나 민간사업 측에서 너무 많은 불확실이 존재하니 BTO 사업으로 추진된 사례도 있습니다.

따라서 이런 저는 이 혼합형 BTO, BTL 방식은 새로운 신규방식이기는 합니다만 오히려 민간투자사업의 어떤 추진을 좀 더 원활하게 하는, 추진을 원활하게 하는 방식은 아니다. 활성화될 수가 있을 여지는 굉장히 적다, 라고 생각을 합니다.

<질문> 정부하고 민간투자자하고 협약수익률을 결정할 때 기준이 되는 게 뭐가 있나 여쭤봤더니 기재부에서 KDI에서 사업성을 평가해서 그 내용을 가지고 그걸 토대로 협상을 하신다고 얘기를 해주시더라고요.

그래서 저희가 이것 써주신 것의 시사점을 봤을 때 그러면 이게 협약수익률을 관행적으로 하지 말고 각각 사업에 따라서 결정을 하자는 내용으로 저희가 생각이 되는데 그러면 이게 정부의 그런 얘기를 요청하시는 건지 아니면 KDI에서 수익률 계산을 하실 때 그런 점을 고려를 하자는 의도이신지 그 취지를 좀 여쭤보고 싶습니다.

<답변> 민간투자사업의 협약당사자는 주무관청과 민간사업자입니다. 도로 같은 경우에는, 국도나 고속도로 같은 경우에는 당연히 국토교통부하고 민간사업자가 협약당사자이고, 계약당사자이고 사인하는 주체이고 서로 두 주체가 협약을, 협상을 하면서 수익률을 결정하게 됩니다.

협약수익률을 결정할 때에 참고로 하는 요인들은 민간투자사업 기본계획에 보면 제가 고려했던 모든 요인들이 나와 있습니다. 현재 시장금리가 어느 정도인가, 그리고 이전 유사유형의 협약수익률은 어느 정도인가, 사업의 위험은 어느 정도인가, 이런 종합적인 요소를 고려해서 협약수익률을 결정, 협상해서 결정하게끔 그렇게 돼 있습니다.

그런데 분석을 해보니 모든 요인을 고려해서 협약수익률이 결정되는데 고려해서 분석을 해보니 이 주무관청과 민간사업자 간에 이루어지는 협상수익률은 바로 직전 유형의 비슷한 사업의 수익률만을 수익률을 굉장히 의존해서 협약승인이 맺어지고 있다는 사실입니다.

그런데 이것은 사실은 공무원들이 어떤 그런 책임회피성 그런 측면도 있고 이전 사업의 수익률 정도의 수준에서만 협약이 체결되면 아무런 문제의 소지가 없을 것으로 판단하기 때문에 그렇게 진행되는 관행이라고 생각을 하고요.

그렇다 보니까 전체적으로 사업의 위험이 높은 사업은 협약승인을 더 주면서 사업이 추진되게끔 하고 낮출 수 있는 사업이 있음에도 불구하고 낮추지 못하는 그런 어떤 내용으로 지금 전개가 되고 있습니다.

<질문> 이전 관행에 따라서 협약수익률이 결정된다고 했는데 BTL의 경우 협약수익률이 6%에서 7%, 4% 이렇게 등락이 있었는데, 그 이유가 뭔지 궁금하고요.

그리고 정부 지원인 최소운영수입 보장조건이 있어도 협약수익률이 오히려 높게 체결된다고 했는데 그 배경하고 개선방안 좀 부탁드립니다.

<답변> BTL, 첫 번째 질문이 BTL사업에 대한 내용인가요? BTO사업에 대한 내용인가요?

<질문> BTL이요.

<답변> BTL사업, 임대형 민간투자사업의 협약수익률은 대체적으로 수익형 민간투자사업과는 달리 시장여건, 금리조달 수준과 유사하게 진행되는 경향이 있습니다. 따라서 시장여건의 금리, 시장금리의 어떤 하락에 따라서 전체적으로 낮아지고는 있습니다마는 임대형 민간투자사업의 협약수익률도 직전 유사 사업의 수익률이 훨씬 더 많이 영향을 미치고 있다, 라는 그런 어떤 내용이고요.

두 번째 질문은 제가 잘 캐치를 못 했습니다.

<질문> 정부 지원 중에 두 가지로 나누셔서 ‘하나, 최소운영수입 보장조건 있을 때 협약수익률이 오히려 높게 체결된다.’라는 결과를 보고서에 넣으셨던데 왜 이런 결과가 나왔는지, 유의하지 않는 경우는 이해가 되지만 왜 더 높게 나왔는지 여쭤보는 겁니다.

<답변> 저희 보고서를 읽어보셨네요. 사실은 정책포럼에는 못 담았었는데, 보고서에서는 그, 잘 아시다시피 MRG라고 하는 최소운영수입보장제도가 이제 1999년에 도입돼서 사실은 2009년에 다 폐지가 돼 있었지 않습니까? 돼 있었는데 그 사이에 전에 추진되던 사업들, 도로사업 특히, 도로사업 같은 경우에는 최소운영수입보장이 이루어졌었습니다.

그리고 그 추진한 사업에 대해서 그 사업을 대상으로 협약수익률의 결정요인을 봤더니 물론 해당 당시의 금리 수준도 높았습니다만 결정요인이... 다른 요인은 전혀 큰 영향을 미치지 못하고 바로 직전에 체결된 유사도로사업의 협약수익률을 따라가는 수준으로 체결이 됐습니다.

예를 들어 1999년에 추진됐던 인천공항고속도로나 천안논산, 이런 사업들은 협약수익률이 한 15% 정도에서 세전 실질 추진이 됐었는데, 최소운영수입보장제도가 있었음에도 불구하고 그 사업의 협약수익률이 어떤 앵커링이 되면서 그 사업을 기준으로 협약수익률이 점차적으로 이제 참고로 해서 협약수익률이 맺어졌던 상황이었고, 그 이후에 최소운영수입보장제도에 대한 비판이 가세가 되고 재구조화가 되고 그러면서 협약수익률이 낮아진 그런 상황입니다.

처음에는 최소운영수입보장제도는 2009년에 없어져, 폐지가 됐기 때문에 그런 최소운영수입, 정부의 어떤 과도한 정부 지원이 협약수익률에 그렇게 반영이 되고 그런 상황은 아닙니다.

<질문> 경쟁 입찰사가 늘어날수록 협약수익률이 낮아지는 효과가 있다고 말씀하셨는데요. 통상 그러면 우리나라 민간투자사업에서 경쟁입찰 단계에서 경쟁은 몇 개 정도 회사가 참여했는지 알 수 있을까요?

<답변> 2007년, 2008년도 정도에는 무척 많은 경쟁사가 참여를 했었고요. 이제 사업의 특성에 따라 달라집니다마는 3 대 1 정도의 경쟁률을 보이고 있고, 최근 또 민간투자사업은 상당한 경쟁률을 보여주고 있습니다.

그런데 말씀을 제가 드렸듯이 이러한 경쟁을 제고하기 위해서는 최초 제안자에 대한 가산점이 너무 상향되게 배정이 되어버리면 사실상에 협상대상자를 지정하는 효과를 주기 때문에 그런 최초 제안자에 대한 우대점수를 높이는 방향은 경쟁률 제고 측면에서는 바람직하지 않은 그런 정책이라고 생각을 합니다.

<질문> 3 대 1이라는 게 수익형·임대형 다 합친 평균인 건가요?

<답변> 네, 임대형 민간투자사업의 경쟁률이 조금 높게 추진이 되고, 이게 시장여건에 따라서, 그리고 사업의 유형에 따라서 경쟁률이 굉장히 달라지기 때문에 평균내서 이렇게 말씀을 드리기는 조금 난해합니다마는 최근 민자사업은 좀 경쟁률이 높아지는 그런 경향이 있고, 경향이 있습니다.

<끝>