“어중간하게 150만호가 뭡니까”

우리나라 부동산 가격은 1960년대 본격적인 경제개발과 함께 크게 움직이기 시작해 지난 40년간 수도권 집중화에 따른 수급 불균형과 공급시차, 경제성장에 따른 소득향상과 과잉 유동성, 건설경기 부양 유혹, 부동산 투기심리에 무력했던 제도, 정책 미비 등의 요인들에 의해 변동을 겪었다. 과거 집값이 급등할 때는 항상 시중에 돈이 너무 많이 풀리고 주택공급이 부족했으며 투기로 얻은 불로소득을 환수하는 시스템이 갖춰지지 않았다는 공통점이 있다.

지역간 불균형 개발의 결과인 수도권 집중, 핵가족화와 고령화로 인한 도시 가구수 증가 등으로 주택 수요는 공급을 앞질렀지만 주택부족 문제를 구조적으로 해결하려는 노력은 미흡했다. 민간자본에 크게 기댄 주택시장 구조는 주택을 투기대상으로 보는 심리를 키웠다.

지난 40년간 투기억제와 경기활성화라는 두 가지 목표 사이에서 일관성 없는 정책이 추진되면서 주기적 집값 상승과 ‘부동산 불패’라는 잘못된 믿음을 심어줬고, 적절한 대체투자 시장의 미성숙은 자본의 부동산 쏠림 현상을 가속화했다. 불투명한 시장 구조와 세제상의 허점도 많았다. 공시가격과 실제 가격이 크게 달라 진짜 가격을 알기 힘들고, 가격 부풀리기와 이중 계약서로 세금탈루가 관행처럼 이뤄졌다. 편법과 허점투성의 거래 환경은 많은 국민들을 부동산 투기라는 유혹 속으로 끌어들였다.

정부는 지금도 과거 ‘투기시대 패러다임’과 씨름하고 있다. 이는 투기로 병든 우리 부동산 시장을 근본부터 치유하고 정상화하는 힘겨운 과정이다.

국정브리핑이 주택도시연구원·국토연구원·금융연구원과 공동으로 기획한 <실록 부동산정책 40년>은 ‘제1부, 왜 올랐나’에 이어 '제2부, 어떤 정책을 폈고, 왜 못잡았나' 를 통해 정부의 부동산 정책이 어떤 우여곡절 끝에 탄생 했으며 역사적 의미와 쟁점은 무엇인지 점검한다. 2부의 두번째 주제로 <안정적 주택공급 정책>을 4회에 걸쳐 연재한다. <편집자>

제2부 어떤 정책 폈고, 왜 못잡았나
<안정적 주택 공급>
① 수도권 집중과 신도시 건설-1
② 수도권 집중과 신도시 건설-2
③ 부동산과 택지조성의 방정식
④ 서민 내집 마련을 위한 금융지원

2006년 추석전부터 심상치 않던 전셋값이 급속히 집값 상승으로 번져가던 10월 23일 오전, 추병직 건설교통부장관은 사전 예고 없이 과천 건교부 기자실을 방문했다. 출입기자들에게 시장 분위기도 전해 듣고, 언론의 협조도 당부할 생각이었던 추 장관은 공급확대 등 정부대책이 충분하다는 점을 강조하는 과정에서 “수도권에 분당급 신도시를 추가 건설한다”고 말했다.

북새통으로 변한 검단

추 장관의 한마디에 평온했던 기자실은 순식간에 벌집을 쑤셔놓은 듯 북새통으로 변해버렸다. 추 장관의 ‘깜짝 발언’이 앞 다퉈 속보로 전해지면서 유력 후보지로 떠오른 인천 검단의 미분양 아파트가 순식간에 동나는 등 파문이 확산됐다.
4일 뒤인 27일 건교부는 인천 검단을 신도시 예정지로 공식 발표하는 등 진화에 나섰지만 추 장관은 시장불안을 야기했다는 여론에 밀려 결국 다음달 15일 자진사퇴했다.
그러나 추 장관의 발언은 결과적으로 그동안 지지부진했던 주택공급에 물꼬를 트는 계기가 됐다. 후임 이용섭 장관은 취임 직후 “2007년 상반기 안에 분당급 신도시 건설계획을 내놓겠다”고 밝힌 것이다.

역대 정부는 집값 상승이 심각한 사회문제로 부각되거나 혹은 정치적 필요가 대두될 때마다 대규모 주택공급계획을 발표해왔다.
1972년 250만호 건설계획을 시작으로 1980년 500만호 건설계획, 1989년 수도권 5개 신도시를 포함한 200만호 건설계획 등이 대표적이다.

1990년 이후 지지부진했던 신도시 건설계획은 2000년 들어 판교신도시를 시작으로 다시 본격적으로 논의되기 시작했다. 신도시 건설 등을 통한 주택의 대량공급은 집값 안정을 위한 가장 유력한 정책수단으로 인정되고 있지만 최근에는 갈수록 심화되는 택지부족과 환경문제 등 현실적 걸림돌이 적지 않은데다 수도권 집중완화 등 또 다른 정책목표 등으로 인해 과거처럼 쉽지 않은 실정이다.

250만호 건설계획과 주택건설촉진법

박정희 대통령은 1972년 10월 유신개혁 직후 열린 비상국무회의에서 향후 10년 동안 주택 250만호를 짓겠다는 계획을 발표한다. 유신개혁에 대한 국민적 지지를 얻는 수단으로 대규모 주택공급을 들고 나왔다는 평가가 지배적이다.
앞서 1971년 서울에서 쫓겨난 도시빈민들의 집단거주지였던 경기 광주대단지(지금의 성남)에서 대규모 소요사태가 발생하는 등 주거문제가 체제안정을 위협하는 수준으로 치달았다.

1971년 경기 광주대단지(현 성남)에서는 서울에서 쫓겨난 빈민들의 집단 소요가 일어났다. 사진은 KBS영상자료 화면.

1970년 인구·주택센서스에 따르면 도시지역 주택부족률은 46.3%에 달했고, 도시지역 가구의 51.6%가 셋집에 살고 있었다. 특히 서울에서는 25%의 주택이 무허가 불량주택이었다.
250만호 건설계획은 1960년대 12.6%에 불과했던 공공주택 공급비율을 44%까지 끌어올리는 야심 찬 계획이었다. 하지만 중화학공업 육성을 최우선 국가과제로 삼았던 당시 정부로서는 주택건설에 필요한 재원을 마련하는데 한계에 부딪힐 수밖에 없었다.

재원부족 문제를 해결하기 위해 정부는 주택건설절차를 간소화해 민간자본을 통한 주택건설을 촉진하는 한편 이렇게 지어진 주택을 효과적으로 배분하기 위해 1972년 12월 ‘주택건설촉진법’을 제정한다. 이 법은 민간 건설사들이 지은 주택도 정부의 자금지원을 받은 것이면 입주자선정 등 분양방법에서부터 주택관리까지 정부가 직접 통제할 수 있도록 한 것이었다.
또 민간 건설사들에게 각종 인센티브를 제공하는 방식으로 주택건설을 유도함으로써 주택건설은 민간자금에 의존하고, 정부는 주택배분에 주력하는 공급체제가 만들어진다.

1980년 9월 발표된 5공화국의 500만호 건설계획도 취약한 권력기반에 대한 국민적 지지를 얻기 위한 정치적 동기에서 출발했다는 점에서 박정희 정부의 250만호 건설계획과 크게 다르지 않았다.

500만호 건설계획과 택지개발촉진법

500만호 건설이라는 제안을 낸 사람은 1980년 당시 국가보위비상대책위원회(약칭 국보위) 경제과학 분과위원회 간사였던 오관치 씨였다. 오 씨는 육사 21기 출신으로, 미국 밴더빌트대학에서 경제학 박사를 받고 돌아와 육사 교수를 거쳐 1980년 국방관리연구소 연구단장으로 있다가 국보위에 합류했다. 당시 변변한 경제전문가가 없던 신군부는 자신들의 개혁의지를 펼치기 위해 군 출신 경제학박사인 오 씨를 앞세웠던 것.

주택 500만호 건설계획을 보도한 1980년 9월 23일자 조선일보

오 씨는 특히 주택문제에 관심이 많았다. 새 정부가 국민의 지지를 얻기 위해서는 하루빨리 대량의 주택을 지어야 하고, 이를 위해 대량의 택지가 필요하다고 판단했다.
5공 당시 청와대 경제비서관을 지낸 홍철 씨의 증언이다.

“당시 오 씨의 아이디어는 대도시 주변에 산적한 자연농지, 절대농지 등의 땅을 대량으로 확보해 그 위에다 집을 짓자는 것이었다. 또 정부가 녹지를 수용한 뒤 택지로 개발해 얻는 개발이익으로 자금문제를 해결할 수 있다고 생각했다. 당시 김재익 경과위 위원장(이후 경제수석)은 ‘택지마련이 시급하다’는 차원에서 오 씨의 아이디어에 공감했다.”

"500만호" - 실제는 176만호

1980년 9월22일 건설부는 새로 취임한 전두환 대통령에 업무보고 형식으로 국보위시절 큰 틀이 짜진 ‘주택 500만호 건설계획’을 발표한다.
이 계획은 1981～91년까지 11년에 걸쳐 총 14조원을 들여 공공주택 200만호, 민간주택 300만호를 짓겠다는 계획이었다.
당시 전국 주택수가 530만호였다는 점을 감안하면 애당초 이 계획이 얼마나 무리였는지 알 수 있다. 실제 1982～86년까지 5공 기간 지어진 주택이 176만호에 그쳤다는 사실도 당시 계획이 정권 초기 민심 회유용이었음을 말해준다.

오 씨의 계획이 아이디어 수준에 머물렀던 결정적 이유는 건설부의 줄기찬 반대 때문이었다.
이에 대해 홍철 씨는 “민간인의 땅을 강제수용하면 당장 혁명이 일어날 거라며 건설부가 집요하게 반대했다”며 “처음에 호의적이던 김재익 수석도 점차 회의적으로 돌아서면서 결국 오 씨의 아이디어는 깜짝쇼로 끝나고 말았다”고 회고했다.

개포동 목동 상계동…무소불위 택촉법

그러나 주택을 늘리려면 무엇보다 대량의 택지확보가 필요하고, 이를 위해 특별조치가 필요하다는 오 씨의 아이디어는 1980년 12월 ‘택지개발촉진법’(택촉법) 제정으로 절반의 성취를 이룬다.
이 법은 특정 지역의 땅이 건설부장관에 의해 택지개발예정지구로 지정되면 이 땅에 적용되는 ‘도시계획법’ 등 19개 법률의 효력을 일시에 정지시킨 뒤 일괄 매수해 택지로 개발할 수 있도록 허용한 법이다. 재산권에 대한 심각한 침해소지가 있는 이 법률이 당시 별다른 저항없이 제정될 수 있었던 것은 5공의 공포정치가 뒷받침됐기 때문이다.

택촉법이 제정되면서 1970년대까지 택지조성방법으로 활용되던 토지구획정리사업은 거의 사라지고, 대신 공영개발이 그 자리를 대신한다.
택촉법에 의한 공영개발로 1980년대 서울에서 개포(73만평), 고덕(95만평), 목동(130만평), 상계(112만평), 중계동(48만평) 등에 대단위 아파트단지가 세워질 수 있었다. 6공화국 들어 세워진 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 수도권 5개 신도시도 택촉법이 없었다면 불가능한 사업이었다.
그러나 서울시립대 교수를 지낸 손정목 전 서울시 도시계획국장은 택촉법의 부작용도 적지 않았음을 지적한다.

“솔직히 택촉법의 제정·공포로 광복 이후 50여 년을 이어온 도시 주택부족이란 고질은 치유될 수 있었다. 적어도 주택의 절대량 부족은 거의 해결됐다고 판단된다. 그러나 이 법률은 너무 엄청난 위력을 지녀 이 나라 도처의 아름다웠던 경관과 환경을 파괴하고, 대도시 안팎에서 애써 보존되어온 광활한 녹지대를 일시에 송두리째 잠식해버리는 부작용을 낳았다.”

“주택을 짓는 집 대통령으로 남고 싶다”

1989년 2월 24일 ‘대통령 취임 1주년 기념 보통사람들의 밤’ 행사에서 노태우 대통령은 서민들을 위한 영구임대주택 25만 가구를 포함해 주택 200만호를 짓겠다고 약속한다. 1987년 ‘보통사람들의 위대한 시대’를 열겠다며 당선된 노 대통령은 평소 “박정희는 1970년대 도로를 뚫은 길 대통령이라면 나는 주택을 짓는 집 대통령으로 남고 싶다”는 말을 자주 할 정도로 주택문제에 애착을 보였다.

1987년 대통령선거에서 당시 민정당 후보였던 노태우는 주택 200만호 건설 공약을 발표한다. 사진은 1987년 12월 성남공설운동장에서 유세하는 노태우 후보 모습

원래 200만호 건설계획은 87년 대선 당시 민정당 노태우 후보의 선거공약이었다. 이 아이디어를 낸 사람은 당시 여당이었던 민정당에 전문위원으로 파견된 김보근 전 건설부 주택국장이었다.
이동성 전 건설부 주택정책과장은 당시 상황을 이렇게 회고한다.

“전문위원으로 파견된 김보근 씨는 원래 150만호를 주장했다. 그런데 당무위원회에서 ‘100만호나 200만호처럼 딱 떨어져야지 어중간하게 150만호가 뭐냐’면서 200만호로 바꿔버렸다. 김 전문위원은 당시 능력으로는 5년간 200만호를 짓는 게 불가능하다며 극구 반대했지만 노태우 후보가 ‘선거공약이라는 게 다 그런 거’라며 밀어붙이는 바람에 결국 200만호로 낙착됐다.”

집권 3년만에 집값 56% 올라

대통령으로 당선된 뒤 노태우 대통령은 500여 건에 달하는 공약에 일일이 고유번호를 매겨가며 진행상황을 체크할 정도로 공약실천에 매달렸다. 특히 200만호 건설은 노 대통령이 최고의 치적으로 여길 정도로 애착을 보였던 분야였다. 1991년 2월 취임한 최각규 경제부총리가 “200만호 건설사업 때문에 정부가 무리를 했던 것이 사실”이라고 말했다가 노 대통령이 진노해 혼쭐이 난 일이 있을 정도였다.
당시 주택 200만호는 서울시내 전체 주택수와 맞먹을 정도였기 때문에 1988～92년까지 5년간 200만호를 짓는다는 것은 엄청난 일이었다.

그렇다면 왜 노 대통령은 이처럼 엄청난 일에 매달렸을까.
5공화국 기간 강력한 안정화정책으로 인플레이션률이 한 자리수로 떨어지면서 1980～87년까지 연평균 10.5%로 안정적이던 지가상승률은 6공 출범 첫해인 88년 27.5%가 오르더니 89년 32.0%, 90년 20.6%로 치솟았다. 집값 역시 1988년 13.2%, 89년 14.6%, 90년 21% 등 집권 3년 만에 56% 가량 오르면서 주택문제가 심각한 사회문제로 대두됐다.

또 1989년 7월을 기준으로 1년 반 동안 전국의 전셋값도 28.3% 치솟아 지하실, 달동네, 도시외곽으로 밀려나는 세입자들의 행렬이 이어졌고, 특히 89년 12월 주택임대차 보호법을 개정, 전세기간을 1년에서 2년으로 늘리자 집주인들이 2년 치 보증금을 한꺼번에 올리는 바람에 거리에 나앉은 가장들이 자살하는 등 커다란 사회혼란이 빚어졌다.

"집 때문에 혁명 일어난다"

정치민주화의 바람을 타고 경제분야에서 ‘복지와 형평’을 내세운 6공으로서는 서민들의 주거문제를 해결하지 않고서는 정권유지가 힘들 지경이었다.
이동성 전 건설부 주택정책과장의 증언이다.

“당시 민심이 극도로 흉흉했다. 어느 정도인가 하면 당시 성남에는 강남 부유층 아파트로 파출부 나가는 아줌마들이 많았는데, 이 사람들 사이에서 ‘세상이 바뀌면 압구정동 현대아파트 몇 호는 파출부 누구 몫이다’는 식의 괴담이 돌았고, 이런 소문이 정보라인을 통해 청와대까지 보고됐다. 당시 문희갑 경제수석은 ‘주택문제가 해결되지 않으면 혁명이 일어난다’며 특단의 조치가 필요하다고 강하게 주장했다.”

밤마다 남산 외인주택에 모여

이처럼 주택문제가 체제안정을 위협할 정도로 악화된 것은 절대적인 주택부족과 과잉유동성 때문이었다.
1978년 30만호에 달했던 주택공급은 경제위기를 겪었던 1980년 15만호로 급감한 뒤 83~87년까지 연간 25만호에 머무른 결과 87년 주택보급률은 전국 69.2%, 서울 50.6%에 불과했다.
여기에 1986~88년까지 3저호황(저달러, 저금리, 저유가)으로 밀려든 달러가 시중에 풀리면서 증시와 부동산시장을 뜨겁게 달궜다.
이런 상황에서 1989년 서울 압구정동 현대아파트가 평당 1000만원을 돌파하는 등 집값이 폭등하자 서둘러 주택 200만호 건설에 박차를 가하게 된 것이다.

분당, 일산 등 신도시 건설계획을 보도한 1989년 4월 28일자 조선일보

대통령 취임 1주년 행사가 있은 지 한 달 뒤인 1989년 3월 청와대를 중심으로 건설부, 주택공사, 토지개발공사 등의 직원 23명으로 구성된 ‘주택건설기획단’이 구성돼 매일 밤마다 남산 외인주택 사무실에 비밀리에 모여 안양 평촌, 군포 산본, 성남 남단녹지(분당), 고양 일산, 송파, 의정부 주내 등 6개 지역을 대상으로 수도권 신도시 건설을 검토하기 시작한다.

일사천리로 진행된 5개 신도시 건설

200만호 건설사업의 하이라이트인 분당, 일산 등 5개 신도시 건설계획이 발표된 것은 1989년 4월 27일.
이날 오전 청와대에서 열린 주택관계장관회의를 주재하면서 노태우 대통령은 다음과 같이 말한다.

“아파트나 집값의 폭등은 선량한 시민의 내 집 마련 꿈을 앗아가는 가증할 일이다. 30평되는 아파트가 1억원을 넘고 대형아파트의 평당 가격이 1000만원이 넘는 것은 방치할 수 없는 일이다. 서민들의 미래와 꿈과 설계를 빼앗아가고 좌절감을 안겨주는 이런 부동산투기만은 어떤 일이 있어도 막겠다는 것이 나의 의지다. 분당·일산 외에 이미 지정된 안양, 군포, 부천의 택지를 합하면 1450만평이 되는데, 이는 과천시의 25배, 여의도의 20배에 달하는 택지다. 오늘 계획을 포함해 새로 세워질 주택이 33만호인데 이는 서울아파트 42만호의 80%에 해당하며 2～3년 안에 130만명이 새로 입주하게 된다. 이렇게 되면 현재와 같은 아파트·부동산가격이 진정되겠는가.”

분당은 문희갑, 일산은 박승

대통령의 질문에 6공 초대 경제수석에서 건설부장관으로 옮겨온 박승 당시 장관은 “2, 3년 안에 30만호의 집이 나오게 되면 기대심리나 가수요가 끊어져 투기는 꺾어질 것이고, 아파트가격도 진정될 것으로 믿는다”고 답한다.
수도권 5개 신도시 건설사업의 주역은 당시 문희갑 경제수석과 박승 건설부장관이었다. 특히 분당은 문 수석, 일산은 박 장관의 작품이다.

6공화국 주택 200만호 건설의 주역인 문희갑 경제수석(왼쪽)과 박승 건설부장관

박 장관의 증언이다.

“당시 상황을 점검해봤더니 서울시내에 집지을 땅이 없었다. 그때만 해도 그린벨트는 절대 손댈 수 없다는 것이 불문율이었다. 땅은 없고, 그린벨트는 손댈 수 없으니 대안은 그린벨트 밖에 신도시를 짓고, 지하철로 교통문제를 해결하는 것이었다. 그래서 신도시 후보지로 평촌, 산본, 중동, 분당 4곳이 나왔다”

그러나 분당은 1974년 5월 헬기를 타고 이 일대를 날던 박정희 대통령이 “앞으로 긴요하게 쓸 땅이니 개발하지 말라”고 지시한 이후 15년 동안 그린벨트에 준하는 남단녹지로 묶여 있던 곳이라서 ‘개발불가’라는 반대에 부딪혔다. 이를 돌파한 사람이 문 수석이다. 경제관료 출신인 문 수석은 노 대통령과 경북고 선·후배관계라는 점을 십분 활용, 노 대통령으로부터 재가를 받아냈다.
반면 일산은 박 장관이 처음 거론한 곳이다. “강북에도 신도시를 건설하기로 하고 토개공에 입지 물색을 지시했다. 그 결과 일산과 동두천 부근 2곳을 잡아왔다. 그런데 동북쪽 입지는 교통문제 해결이 어려웠다. 대신 일산은 한강변이어서 도로를 내기도 좋고 최적의 조건이었다.” 오랫동안 서울 은평구 갈현동에 살아온 덕분에 이 지역에 밝았던 박 장관은 일산을 대통령에게 추천했다. 박 장관은 “노 대통령 역시 이 지역 9사단장 출신이었기 때문에 흔쾌히 재가했다”고 회고했다.

1년내내 줄줄이 집들이

200만호 건설계획은 수도권에 90만호, 지방도시에 나머지 110만호를 짓는 계획이었다. 여기에는 서민들을 위한 영구임대주택 25만호(실제 건설물량은 19만호)가 포함돼 있다.
수도권 90만호 중 서울시 안에 40만호를 지어야 했다. 이를 위해 서울시는 89년 2월 도시개발공사(현재 SH공사)를 설립한다. 5개 신도시의 몫은 30만호였다. 분당(9만7500호)과 일산(6만9000호)의 규모가 가장 컸고, 중동·평촌·산본은 각각 2만5000호씩이었다.

신도시 건설은 일사천리로 진행됐다.
1989년 4월 27일 계획을 발표한 지 7개월 만인 같은해 11월 분당 시범단지(4030가구)가 분양됐다. 이어 2년 만인 91년 9월 분당의 첫 입주가 시작됐고, 92년부터 평촌(3월), 산본(4월), 일산(8월), 중동(12월) 등이 줄줄이 집들이를 했다.
서종대 건교부 주거복지본부장은 “93년 가을 싱가포르와 말레이시아 주택관련 공무원들과 함께 분당신도시를 시찰한 적이 있는데, 이렇게 큰 규모의 도시를 그렇게 짧은 기간에 그 많은 재원을 동원해 건설했다는 사실을 듣고는 놀라서 입을 다물지 못하더라”고 말했다.
특히 정부는 1989년 9월 건설사들이 발행한 사채를 사면 아파트를 분양받을 수 있도록 하는 주택상환사채 제도를 도입하는 등 다양한 지원책을 통해 건설사들의 참여를 독려했다.

'물량 때려붓기'에 집값 하락세

이에 따라 1980년대 중반까지 25만호 수준에 머물렀던 건설실적이 89년 46만호로 급증한데 이어 90년 75만호에까지 달하는 등 사상 초유의 건설붐이 전국을 휩쓸면서 주택 200만호 건설계획은 당초 계획보다 1년 이상 앞당겨진 91년 8월말 조기 달성된다.
당시 공식기록은 214만호. 4년여 만에 우리나라 총주택(1987년 기준 645만호)의 33%가 지어진 것이다.
무지막지한 ‘물량 때려붓기’로 하늘 높을 줄 모르고 치솟된 집값은 1991년을 기점으로 첫 하락세를 기록한다. (전국 -2.1%, 서울 -0.5%) 이러한 하락세는 서울을 기준으로 △92년 -5.0% △93년 -2.9% △94년 -0.1% △95년 -0.2% 등 97년 IMF외환위기 직전까지 계속된다. 같은 기간 전국 주택보급률은 91년 74.2%에서 97년 92%로 꾸준히 개선된다.

"6공의 운명은 토지공개념"

이 기간 부동산시장이 안정된데는 공급확대가 주효했지만 다른 한편으로 89년 12월 국회를 통과한 토지공개념 3법(택지소유상한제, 개발이익환수제, 토지초과이득세) 등 강력한 투기억제책의 영향도 크다.
당시 토지공개념 3법을 주도한 인물은 문희갑 경제수석이었다. 그는 여야 정치권, 보수단체로부터 ‘빨갱이’라는 비난이 쏟아질 때마다 “6공의 운명을 걸고 토지공개념제도 도입을 실현하겠다”며 밀어붙였다.

특히 문 수석을 이은 김종인 경제수석은 1990년 5·8조치를 통해 재벌들의 비업무용 토지 강제매각을 주도하는 등 투기 근절을 위해 재벌과의 일전을 불사하기도 했다.
결국 1990년대 유례없는 부동산시장 안정은 강력한 투기수요억제와 공급확대정책이 요모조모 복합적으로 작용한 결과로 이해해야 할 것이다.

끊이질 않는 부실공사, 신도시는 ‘모래성’

5개 신도시 건설이 순탄했던 것만은 아니었다.
신도시 건설과정에서 자재·임금파동이 벌어졌고, 과열된 건설경기를 진정시키기 위해 잇따라 후속 대책을 내놓아야 했다. 또 신도시 건설이 마무리된 뒤에도 부실공사 시비가 끊이질 않았다. 자족능력을 상실한 베드타운화(化)와 이에 따른 교통 등 기반시설 부족문제, 수도권 인구집중화와 균형발전 등의 문제는 두고두고 해결해야 할 골칫거리로 남아있다.

1990년대 초반 신도시 건설은 속전속결로 이뤄졌지만 이후 부실공사 등 숱한 부작용을 남겼다. 사진은 1992년 공사가 한창 진행중인 분당신도시 모습

신도시 계획이 발표된 지 한 달 만인 1989년 5월 열린 국회 대정부질문은 앞으로 신도시가 겪어야 할 고난의 예고편이었다.
당시 공화당 김용환 의원은 조순 경제부총리, 박승 건설부장관 등에게 신도시 건설의 문제점을 따진다.

“부총리! 본인은 일산, 분당지구 신도시건설계획을 근본적으로 중단, 백지화할 것을 다시 요구합니다. 이 계획은 지방화시대의 요청에도 역행할뿐더러 인근의 야산 구릉지를 놓아두고 700만평이나 되는 농경지를 훼손해 농민의 생존권을 약탈하면서 수도권 중산층의 주택문제를 해결하겠다는 것입니다. 사회정의에도 반(反)하는 처사입니다. 이 계획은 수도권의 주택문제 해결은커녕 100만명에 달하는 새로운 인구를 인근에 끌어들여서 마침내 수도권의 공룡화를 결과하게 될 것입니다.....아파트를 짓지 말라는 것이 아닙니다. 그 입지가 잘못됐다는 것입니다. 국가백년대계가 걸린 이 중대한 일을 내각에서는 충분한 검토도 없이 비서실의 도상계획을 그대로 받아 들였다고 하는데 이래도 되는 겁니까.” (1989년 5월 11일 국회속기록)

1년에 과천 2개반씩 만들기

이어 박승 건설부장관의 답변이다.

“일산, 분당을 구체적으로 검토하기 시작한 것은 작년(1988년) 여름입니다. 제 손으로 했습니다. 그러나 그때는 그렇게까지 우리 주택문제에 대해서 심각성을 사실상 느끼지 못해서 그때 유보했던 것입니다. 그러나 이때를 넘긴다고, 그래서 그러면 우리나라의 주택문제가 해결이 되겠느냐, 해결이 되지 않겠다는 것입니다. 근본적인 처방이 필요하겠다, 그래서 다소 충격이 가더라도 국민들에게 수도권의 주택문제는 이제는 되었다고 하는 안심을 줄 수 있는 과단성 있는 정책을 내놓아야 되겠다........이번에 저희가 발표한 것은 1500만평입니다. 이 1500만평이면 과천 넓이의 25배입니다. 앞으로 10년 동안이면은 1년에 과천 2개 반씩은 털어놓을 수 있는 물량입니다. 그렇기 때문에 1년에 과천 2개 반씩의 물량이 나올 때 서울의 아파트투기는 맥을 추지 못할 것이다 하는 것이 저희 생각입니다.” (1989년 5월 11일 국회속기록)

그러나 신도시계획은 당시 여소야대 정국을 주도하던 민주·평민·공화당 등 3개 야당으로부터 재검토 촉구결의까지 당하는 수난을 겪는다. 분당·일산 등 농민들의 생존권을 박탈하고, 추진과정에서 졸속·위법성 등이 있다는 이유에서였다.

연탄재처럼 부스러지는 콘크리트

실제 1989년 5월 당시 경기 고양군 일산읍에 살던 강병채(당시 55세)씨가 신도시개발로 집과 땅이 수용되는 것을 비관, 농약을 먹고 자살하는 등 같은 해 9월까지 일산지역 농민 5명이 잇따라 자살하는 등 반발이 극심했다. 당시 분당에 비해 일산지역의 반발이 거셌던 것은 분당의 경우 오랫동안 남단녹지로 묶여 있어 외지인 소유의 땅이 많았던 반면 일산은 누대에 걸쳐 농사를 짓는 토박이들이 많았기 때문이었다.
우여곡절을 겪으며 공사는 강행됐고, 분당신도시 첫 입주를 얼마 남겨 놓지 않은 1991년 여름, 전국을 경악케 한 불량레미콘 파동이 터진다. 이후 신도시 입주가 마무리되는 96년까지 부실공사 파문은 꼬리를 물고 이어진다.

1991년 5월 평촌신도시 아파트 건설현장에서 광주고속 건설사업부 고석현 소장은 1주일 전 쳐놓은 콘크리트가 해머로 칠 때마다 연탄재처럼 맥없이 부스러지는 것을 발견한다. 비슷한 시기 동아건설이 짓던 평촌신도시 아파트도 바닥강도가 기준에 못미치는 부실공사임이 밝혀진다.
문제의 원인은 불량레미콘 때문이었으며, 특히 이들 업체에 불량레미콘을 공급했던 진성레미콘이 KS(한국공업규격) 표시를 획득한 회사라는 점이 더욱 충격을 줬다.
부랴부랴 사태파악에 나선 건설부는 광주고속, 동아건설 외에도 우성, 선경, 동성 등 여러 업체들이 불량레미콘을 받은 사실을 확인하고, 이들 업체들은 이미 지어놓은 아파트를 헐고 다시 짓는 등 소동을 벌인다.
불량레미콘 파동은 바닷모래, 불량 철근 등으로 일파만파 확산된다. 당시 언론보도(경향신문, 1991년 6월 27일)를 보자.


공사장 임금 인상 제조업으로 파급

이러한 부실공사는 임기 내에 주택 200만호를 건설하기 위해 무리하게 공사를 밀어붙일 때부터 이미 예견된 일이었다. 한꺼번에 막대한 물량을 때려짓다보니 건설자재 품귀현상이 벌어지면서, 품질검사는 뒷전으로 밀어둔 채 마구잡이로 아무 자재나 끌어쓴 것이 화근이었다. 불량레미콘 파동이 벌어진 1991년 6월에는 대형건설사들도 공시가격보다 20～30% 비싼 트럭 1대당 33만～36만원은 줘야 레미콘을 공급받을 수 있었고, 중소건설사는 아무리 가격을 올려 불러도 레미콘 확보가 불가능한 판이었다.

여기에 숙련공들이 모자라 뜨내기 인부들이 공사판을 채우면서 부실공사를 불러왔다. 91년 당시 예상 건설소요인력은 130만명으로 추산됐지만 실제 건설현장에 투입된 인원은 118만명에 불과했다. 특히 신도시 건설현장에는 최소 10만명이 필요했지만 실제 동원인력은 70～80%에 불과했다. 이에 따라 일당 5만원 이하로는 사람들을 구할 수 없게 됐고, 이러한 임금인상은 다른 일반작업장으로 파급돼 제조업 전체의 임금비용을 올려놓는 구실을 했다. 이른바 3D업종에 대한 기피현상도 200만호 건설사업 이후 두드러진 현상이다.

“신도시의 ‘신’자(字)도 못 꺼낸다”

1995년 터진 삼풍백화점 붕괴사건은 신도시 주민들을 다시 불안에 떨게 했다. 불안감이 연일 확산되자 신도시 건설계획 주역으로 당시 대구 민선시장이었던 문희갑씨는 한 언론과의 인터뷰(중앙일보, 1995년 7월 24일)에서 신경질적인 반응을 보인다.

“(질문) 최근 삼풍백화점 붕괴사고를 계기로 분당, 일산 등 신도시지역 주민들이 매우 불안해하고 있으며, 신도시 건설에 대한 비판론도 다시 고개를 들고 있습니다. 이 문제를 어떻게 생각하십니까.
(대답) (어조가 다소 강해지면서) 신도시 및 주택 200만호 건설은 당시 시점에서는 불가피한 것이었습니다. 세입자가 자살하고 하루아침에 집값이 2000만～3000만원씩 뛰는데 집을 더 짓지 않을 수 있나요. 가장 좋은 정책이었지만 호경기에 들떠 집행이 정교하게 이뤄지지 않았을 뿐입니다. 당시 우리나라가 아파트를 지을 수 있는 최대능력은 연간 30만～35만호였습니다. 그러나 흑자경제시절 주택수요가 늘어 분양이 잘 되자 마구 지은게 탈이었습니다.
(질문) 요즘 신도시에서는 집값도 떨어지고 있으며, 이사 가려는 사람도 많다고 하는데 괜찮겠습니까.
(대답) 신도시 아파트는 절대 사고 안 납니다. 바닷모래를 사용했다고 하는데 그때 바닷모래를 사용한 곳이 어디 신도시뿐입니까. 모래가 모자라 바닷모래를 안 쓸 수 없었고, 다른 건물에도 다 사용했습니다. 문제는 얼마나 잘 씻어 사용했느냐 인데 이는 전적으로 기업의 윤리문제입니다.....신도시는 관심도 많고 진단도 철저히 하고 있으니 절대 문제가 없을 겁니다.”

밤이 무서운 베드타운

신도시 입주가 거의 마무리된 96년에는 ‘베드타운화(化)’가 쟁점으로 떠오른다.

베드타운화된 신도시에 대한 입주민들의 불만을 지상중계한 1996년 2월 15일자 중앙일보

특히 1996년 2월 일산신도시 입주자대표자협의회는 ‘신도시 건설 당시 정부가 약속했던 자족기능 시설 유치가 지지부진해 정신적 피해를 입었다’며 시행사인 토지공사를 상대로 1500억원의 손해배상청구소송을 결의한데 이어 분당 등 다른 신도시에서도 입주민들이 비슷한 움직임을 보인다.
당시 입주민 대표들은 한 언론이 마련한 좌담회(중앙일보, 1996년 2월 15일)에서 불만을 쏟아낸다.

“(분당) 김회장=가장 큰 문제는 교통난입니다. 교통난 완화를 위해 약속한 분당～왕십리 지하철건설은 공약(空約)으로 끝났고, 분당～선릉 지하철도 98년께나 완공될 예정입니다. 또 병원과 도서관 등 문화체육시설이 절대 부족하고, 병원도 현재 1곳만 문을 연 상태지요.
(산본) 권회장=산본은 기존 도시에 건설한 탓에 편의시설 등은 다른 신도시에 비해 좀 나은 편입니다. 그러나 교통난은 말할 수 없을 지경이예요. 산본 진입로가 좁아 출·퇴근때마다 교통체증으로 보통 짜증나는게 아니거든요.
(중동) 조회장=중동은 교통과 교육문제로 골치를 썩이고 있어요. 특히 초등학교는 과밀학급이 대부분이어서 정상적인 교육이 이뤄지지 않고 있습니다. 주민들은 학교부지가 아파트부지로 팔린 것이 틀림없다며 분노하고 있어요.
(평촌) 김회장=평촌에는 9개 파출소가 들어설 예정인데, 현재 3개 뿐입니다. 요즘은 한 밤중에 지하주차장에 내려가기가 겁날 정도예요. 강도가 엘리베이터까지 따라온 적도 있습니다. 정부가 팔짱만 끼고 대책을 세우지 않아 주민들이 자율방범대를 만들어 운영하고 있어요.”

돌이켜보면 신도시는 1989년 건설계획 발표에서부터 1996년 입주가 끝난 뒤까지 바람 잘 날이 없었다. 그래서 문민정부 이후에는 신도시는 아예 입에 올리지 않는 것이 불문율이었다. 익명을 요구한 건교부 관계자는 “김영삼 정부 시절에는 상대적으로 집값이 안정된 탓도 있었지만 워낙 뒤탈이 많고 후유증이 심각했기 때문에 신도시의 ‘신’자도 꺼내지 못하는 분위기였다”며 “모 건설부장관은 신도시개발을 언급했다가 교체되는 일까지 있었다”고 말했다.
금기시되던 신도시 논의가 재개된 것은 2000년 이후부터다. 1990년대 말 준농림지를 중심으로 한 무분별한 난개발이 사회문제로 대두되자 신도시를 통한 계획개발의 필요성이 제기됐기 때문이다.