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자치분권

최종수정일 : 2019.08.08.

1. 자치분권이란?

자치분권은 국가와 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분해 국가와 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루고, 지방자치단체의 정책결정과 집행과정에 주민의 직접적 참여를 확대하는 것을 의미한다.

저출산·고령사회에 직면하면서 지방 인구는 점점 줄어들고 있다. 지방인구의 감소에도 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권은 전체인구의 49.5%를 차지하고 있다.
수도권과 지역의 불균형이 심화되고 있지만 중앙 정부 중심의 공공서비스는 전국에 획일적인 기준과 지침에 따라 적용되고 있다. 지역여건에 맞는 맞춤형 치안·복지 서비스 제공이 어렵고, 주민의 다양하고 차별화된 요구에 충족하기도 쉽지 않다.
이러한 청년실업, 수도권 집중, 성장동력 창출 등 국가·사회적 현안을 지방과 수도권이 힘을 모아 해결하기 위한 발전전략이 자치분권이다. 주민이 스스로 자신의 삶을 바꾸는 주민주권을 실현하는 것이 자치분권이다.

[자치분권위원회 홍보 영상]

2. 비전과 전략

[우리 삶을 바꾸는 자치분권]

자치분권은 새로운 국가발전 전략이자 성장동력이다. 자치분권의 3가지 비전은 ①주민과 함께하는 정부 ②다양성이 꽃피는 지역 ③새로움이 넘치는 사회다.

“지방분권과 국가균형발전은 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속 가능한 발전을 이룰 수 있게 하는 최고의 국가발전 전략”
- 2018.3.26. 문재인 대통령 헌법개정안 발의 시

“자치분권, 대한민국의 새로운 성장동력입니다”
- 2017.10.26. 제5회 지방자치의 날 문재인 대통령 기념사 ☞ 영상보기

[자치분권 6대 추진전략]

① 주민주권 구현
자치단체의 정책과정에 주민참여를 확대해 지방자치의 민주성과 주민에 대한 책임성을 강화한다. 대의 민주주의의 한계를 극복하기 위해 숙의 기반의 주민참여 방식을 도입한다. 주민이 자발적으로 지역현안과 지역문제를 해결할 수 있도록 주민자치회의 대표성을 높인다. 주민이 지방의회에 직접 조례 제정과 개폐를 청구할 수 있도록 제도를 개선한다.

② 중앙권한의 획기적 지방이양
지역 특성을 반영한 창의적 자치를 실현하기 위해 국가·지방 간 권한을 합리적으로 배분한다. 합리적 권한 배분을 위해 중앙과 지방사무의 명확한 구분 기준을 마련한다. 중앙의 권한은 기능중심으로 자치단체에 이양한다. 자치권 침해를 막기 위해 자치분권 법령 사전협의제를 도입한다. 자치경찰제를 도입하여 질 높은 민생치안 서비스를 제공한다. 유·초·중등 교육 권한을 시·도 교육청과 학교로 단계적으로 이양한다.

③ 재정분권의 강력한 추진
국세와 지방세의 비율을 현행의 8:2에서 7:3으로, 장기적으로는 6:4까지 개편한다. 지방세입 확충기반을 강화한다. 고향사랑기부제를 도입하고 국고보조사업을 개편한다. 자치단체간 재정격차를 줄이고 균형발전을 위해 지방교부세의 형평 기능을 높인다.

④ 중앙-지방 및 자치단체간의 협력 강화
중앙정부와 자치단체간 소통과 협력이 정립될 수 있도록 협력기구를 구성한다. 제주특별자치도와 세종특별자치시의 분권 모델을 강화한다.

⑤ 자치단체의 자율성과 책임성 확대
지방의회의 의정활동과 집행부 견제 기능을 강화한다. 행정수요에 신속히 대응할 수 있도록 지방조직의 자율성과 탄력성을 확대한다. 지방자체단체의 특성에 맞는 인사제도의 자율성을 강화한다. 지방공무원의 전문성과 주민서비스 품질을 높인다. 자치단체 재정운영의 자율성을 높인다.

⑥ 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선
시대변화에 맞는 자치단체의 행정체계 개편을 추진한다. 선거구제, 정당공천제, 비례대표제, 교육감 선거제도 등 지방선거제도 개편을 국회와 협력을 통해 추진한다.

[자치분권 전략 및 과제]

6대전략 33개 과제

[관련자료]

[인포그래픽] 자치분권 종합계획 (2018.10.22. / 자치분권위원회)

3. 추진 경과

2017년 10월 행정안전부는 자치분권 로드맵(안)을 발표했다. 「연방제에 버금가는 강력한 지방분권」을 목표로, 5대 분야 30대 추진과제로 구성됐다.

[보도자료] 지방자치분권 5년 밑그림 나왔다-자치분권 로드맵(안)」발표…소방공무원 국가직 전환 방안 등 논의 (2017.10.26. / 행정안전부)

2018년 9월, 대통령 소속 자치분권위원회는 자치분권 종합계획을 발표했다. 자치분권 종합계획은 중앙과 지방이 동반자적 관계를 형성하고, 지역의 자율성·다양성·창의성을 존중하여 자치권 확대 및 주민주권을 구현하며, 더불어 저출생·고령화 등 미래사회 변화에 대응하는데 중점을 두었다.

[자료집] 자치분권 종합계획

2019년 2월, 대통령 소속 자치분권위원회는 문재인 정부의『자치분권 종합계획(‘18.9.11)』을 실행하기 위한 『2019년 자치분권 시행계획』을 확정했다.

[자료집] 자치분권 시행계획

2019년 3월 26일 국무회의에서 지방자치법 전부개정법률안이 의결됐고, 3월 29일 국회에 제출됐다. 2018년 10월 30일 ‘제6회 지방자치의 날’ 기점으로 30년 만에 지방자치법 전부 개정안이 마련된 것이다. 개정 법률안은 “생활현장 중심의 주민참여 욕구를 반영하기 위해 지방자치법 제1조 목적규정에 대한민국이 ‘주민참여에 기반한 지방자치’를 지향하고 있음을 명시”했다.

[보도자료] 주민중심의 지방자치 시대 - 정부, 30년 만의「지방자치법」 전부개정법률안 국회 제출 - (2019.03.26. / 행정안전부)

[동영상] 정책브리핑, 지방자치의 날 맞아 지방자치법 전부 개정안 상세 브리핑 (2018.11.02. / 행정안전부)

2019년 7월 자치분권 사전협의제가 시행됐다. 이를 통해 앞으로는 자치단체의 사무 범위가 명확해지고, 자치권을 제약하거나 일방적으로 행·재정 부담을 전가하는 사례가 줄어들 것으로 기대된다.

[보도자료] 자치분권 사전협의제 시행(2019.7.1. /행정안전부)

4. 자치분권 2년 성과와 과제

 - 정정화 한국지방자치학회장 (강원대 공공행정학과 교수)

‘연방제 수준의 강력한 지방분권’을 추진하겠다고 공약한 문재인 정부가 출범 2주년을 맞이하고 있다. 현 정부 출범당시 지방자치 현장과 학계에서는 획기적인 자치분권의 강화로 침체된 대한민국이 새로운 발전 동력을 확보할 수 있을 것으로 기대를 모았다. 지방의 다양성과 자율성, 창의성을 통해 ‘다이내믹 코리아(Dynamic Korea)’의 열정이 회복될 것으로 기대했다. 그러나 예상대로 현실은 그리 녹록지 않았다.

역대 정부도 지방자치의 내실화와 성숙한 발전을 위해서는 지방분권이 선결과제라는 점을 인식하고 주요 국정과제로 추진해왔다. 그러나 역대 정부가 제시했던 거창한 지방분권정책은 정권초기의 명분이나 구호에 그치고, 중앙집권적인 사고와 기득권층의 반발과 저항에 부딪쳐 흐지부지되는 경우가 태반이었다. 지방분권정책의 내용이 합리적으로 설계되고, 추진절차와 전략이 체계적으로 수립되었다고 하더라도 집행과정에서 중앙부처의 반발로 무산되거나, 임기 후반에는 정책의지의 약화로 동력을 상실하는 현상이 반복되었다.

이 때문에 김대중 정부를 비롯해 박근혜 정부에 이르기까지 역대 정부가 추진했던 지방이양일괄법 제정, 지방재정 확충, 특별지방행정기관의 정비 등 자치분권의 실상은 여전히 미흡한 수준에 머물러 있다. 정권 초기에는 한결같은 목소리로 자치분권을 역설하지만, 임기 중반부터는 대통령과 정치권의 관심이 멀어지는 용두사미의 전철이 20년 가까이 되풀이 되고 있다.

문재인 정부도 ‘우리 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비전하에 주민과 함께하는 정부, 다양성이 꽃피는 지역, 새로움이 넘치는 사회 건설을 목표로 제시하였다. 2018년 9월에는 6대 추진전략과 33개 과제로 구성된 자치분권 종합계획을 수립하고, 후속조치로 2019년 2월 자치분권 시행계획을 확정하였다. 이에 앞서 2018년 3월에는 재정분권 추진방안을 마련하고, 10월에는 관계부처 합동 재정분권 추진방안을 발표했다.

국가사무의 지방일괄 이양 및 중앙행정기구의 행정·재정 지원사항을 명시한 지방이양일괄법 제정안을 국회에 제출하고, 자치경찰제 도입을 위해 경찰법 개정안을 마련한 것은 가시적인 성과로 평가된다. 특히 자치분권 종합계획에 담긴 33개 과제를 제도적으로 추진하기 위해 31년 만에 지방자치법 전부개정안을 정부입법형태로 국회에 발의한 것은 고무적인 성과로 평가할 대목이다. 재정분권의 조치로 지방소비세 10% 인상에 대한 관련 부처 간의 합의를 도출한 것도 주요한 성과로 들 수 있다. <후략> ☞ 자세히보기