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미래를 위한 선택- 재정운용 패러다임의 전환

[특별기고]변양균 기획예산처장관

지출 줄이고 세입기반 넓혀 미래 재원 확보

2005.11.07
변양균 기획예산처 장관은 7일 “OECD 30개국 중 재정규모가 GDP의 30% 미만인 나라는 한국과 멕시코 뿐이다”며 “지출 효율화 뿐 아니라 「낮은 세율, 넓은 세원」 원칙에 따라 세입기반을 확보하는데도 전력을 기울여야 한다”고 밝혔다.
변 장관은 이날 국정브리핑 기고문을 통해 “향후 10년간 성장 동력을 확충하기 위해서는 기업과 개인이 사회적 비용을 부담하지 않고 경쟁할 수 있는 여건을 조성해야 한다”며 “이를 위해 복지 수요의 급증에 대비해 복지 기반을 확충해나가야 한다”고 지적했다.
변 장관은 “의료 교육 등 사회적 비용의 상당 부분을 기업과 개인에게 부담시키고 있어 통계상 가처분소득과 체감 가처분소득이 괴리가 크며 이는 저소득층에게는 상당한 부담이 된다”고 지적했다.
변 장관은 “이럼에도 우리나라의 복지지출의 절대액도 적을 뿐만 아니라 총 지출 중 복지지출 비중도 선진국의 절반 수준에 그치고 있다”며 “정부가 지출을 축소하더라도 공공서비스를 만족스럽게 공급하려면 재원이 부족하다”고 밝혔다.


변 장관은 “미국과 일본은 국민부담률이 낮은 대신 상당부분 국채 발행으로 재정을 충당하고 있고 유럽 국가들은 국채발행이 적은 대신 국민부담률이 높다”며 “적은 국민부담률과 낮은 국가 채무를 동시에 유지하면서 고품질의 공공서비스를 기대해서는 곤란하다”고 말했다.
변 장관은 “미래에 대비하기 위한 재원을 마련하기 위해서는 무엇보다 지출을 효율화하는 일이 당연한 과제이지만 국민연금과 같은 미래 재정위험이 될 수 있는 제도를 정비하고 적정수준으로 일정 부분을 국채로 활용하는 대책이 필요하다”고 지적했다.
취재 : 조병래(bbllcho@allim.go.kr)

다음은 변양균 장관 기고문 전문이다.

변양균 기획예산처 장관
■우리나라 재정의 현 단계

우리나라는 불과 한 세대 만에 경제발전과 민주화를 동시에 이룩한 유일한 국가이다. 농업국가에서 산업국가, 다시 IT강국으로 발전하는데 30∼40년 밖에 걸리지 않았다. 국토면적으로는 세계 109위, 인구수로는 세계 25위인 우리나라가 GDP기준으로는 세계 11위의 경제대국이 된 것이다. 영국·독일 등 선진 산업국가들이 150~200년에 걸쳐 이룩한 변화를 우리는 불과 30여년 만에 이루어 낸 것이다.

정치적으로도 우리의 민주화 역사는 길지 않다. 서구사회에서는 100~200년 이상의 민주화 과정을 거치면서 갈등해결 시스템을 구축하고 실행하면서 어느 정도 정부에 대한 신뢰도 구축되었다고 할 수 있다.

우리 사회는 아직도 민주주의와 권위주의, 농업국가 시대의 완고함과 정보화 사회의 역동성이 혼재되어 있다. 이러한 가치의 혼돈은 극단적인 계층간·세대간·노사간 갈등을 불러일으켜 다양한 형태의 정부 불신으로 나타나고 있다.

이러한 상황은 재정정책을 선택하거나 추진하는 데 있어서도 큰 어려움을 안겨 주고 있다. 재정은 농업부터 IT산업까지 전 부문에 걸쳐 다양한 요구를 수용해야 하고, 때로는 이해관계 집단간 형평을 맞추고 조정도 해야 한다.

어려움 속에서도 그동안 우리 재정은 경제발전을 최우선적으로 지원하여 왔다. 최근까지도 전체 지출 중 20% 이상을 경제 분야에 집중하고 있다. 이것은 무엇을 의미하는가. 시대가 바뀌었는데도 재정구조는 그대로 있다는 뜻이다. 재정이 사회변화를 따라가지 못하고 ‘과거의 틀’에서 벗어나지 못하고 있는 것이다. 민간부문에서 성숙된 분야나 보다 효율적인 분야는 재정의 역할을 대신할 수 있는데도 아직 변화하지 않은 것들을 많이 찾아 볼 수 있다.

우리 재정사업 중에는 아직도 정책금융과 신용보증 지원과 같이 민간부문에서 해야 할 사업들을 군데군데 발견할 수 있다. 아직도 우리나라 총 대출금 중 30% 이상이 정책금융으로 이루어져 있는 것이 대표적 사례라고 할 수 있다. 정부의 효율과 민간의 영역 확대라는 관점에서도 이러한 분야의 재정지원은 과감하게 민간부문으로 돌려야 할 것이다.

놀라운 것은 우리나라 재정이 경제 분야에 대한 집중지원을 통해 성장을 견인하고 있는데도 낮은 국민부담률과 재정건전성을 유지하고 있다는 점이다. 우리나라의 조세부담률은 OECD 30개국 중 하위 5번째이며, 국민부담률은 멕시코(18.5%)에 이어 두 번째로 낮다. 국가채무비율도 OECD국가 중 하위 4번째인 26.1%(2004년 기준)이다. 미래 세대의 부담인 재정적자를 고려한 잠재적 국민부담률(국민부담률+재정적자) 기준으로도 OECD국가 중 최저수준이다.


IMF와 같은 국제기구에서는 ‘작은 재정규모’, ‘낮은 국민부담률과 국가채무’ 등을 토대로 우리 재정이 매우 건전한 것으로 평가하고 있다. 그러나 재정건전성을 유지하면서 공공서비스의 질까지 높일 수 있다면 좋겠지만, 우리의 현실은 그렇지 못하다. 우리나라는 국민 기본수요 중 입고(衣), 먹는 것(食)은 해결했다고 볼 수 있다. 그러나 아직까지 주거(住), 건강(醫), 교육여건(敎育)과 같은 삶의 질에 필요한 요건들이 완전히 갖춰지지 않은 상태이다.

우리나라는 복지지출의 절대액도 적을 뿐만 아니라 총 지출 중 복지지출 비중도 선진국의 절반수준에 그치고 있다. 현재 우리나라의 재정규모나 세수 측면에서 볼 때 이러한 역할을 다 하기에는 매우 어려운 상황인 것이다. 최근 유가와 환율 인상 등 대외여건 변화에 따른 경기부진으로 대규모 세수결손이 발생하고 있다. 이에 따라 연평균 6%대의 현재 지출수준을 유지하더라도 2005~2009년 기간 중 43조원의 적자국채 발행이 불가피하며, 경제 분야 지출을 축소한다 하더라도 국민들이 원하는 수준의 공공서비스를 공급하려면 재원이 절대 부족한 상황이다.


■미래를 위한 재정의 역할

이제 심각하게 우리의 미래를 걱정해야 할 때이다. 우리가 할 수 있는 수단은 매우 제한적이다. 과거처럼 국가가 대부분의 정책수단을 장악하고 통제할 수 있는 여건도 못 된다. 어떻게 보면 ‘재정정책’이 유일한 정책도구일지도 모른다. 그래서 재정이 무엇을 해야 하고 무엇을 하지 말아야 할지 깊은 고민을 해야 하는 것이다.

규제는 축소, 서비스는 확대


우선 SOC 등 인프라 구축이 상당부분 이루어진 분야나 정책금융과 같이 민간에서 보다 잘 할 수 있는 부분에 대해서는 시장 개입과 간섭에 따른 지원을 대폭 줄이는 방법을 생각할 수 있다. 이것은 단순히 재원을 절약하는 측면도 있지만 재정지원과 연계된 정부의 개입을 축소하여 규제로 인한 비효율을 줄일 수 있다는 점에서 매우 중요한 과제라고 생각된다. 무엇보다도 민간시장에서 다양한 서비스가 공급될 수 있도록 진입제한과 같은 각종 규제를 과감하게 철폐할 필요가 있다. 시장이 보다 잘 수행할 수 있는 부분은 시장에 맡기고, 재정은 국가의 역할과 지원이 필요한 계층에 역량을 집중해야 한다. 체급이 다른 선수를 한 트랙에서 경쟁시키는 것은 불합리하다. 능력에 맞는 트랙을 갖추고, 시장에서 탈락한 낙오자는 국가가 보살펴주는 시스템이 되어야 한다(Two-Track).이런 방식을 통해 절약된 재원은 서민·중산층을 위한 기본적인 공공서비스 확충에 투입할 수 있을 것이다.

* 보육서비스 질 제고를 위한 보육료 상한제 철폐
* 다양한 교육서비스 제공을 위한 외국교육기관 설립 자율화
* 의료서비스 개선을 위한 영리법인병원 설립 허용 등

사회적 비용의 사적(기업·개인) 부담을 경감해야

또 한 가지 재정이 해야 할 역할은 꼭 필요하지만 눈에는 잘 띄지 않는 것들이다. 우리나라는 의료·교육·보육 등 사회적 비용의 상당부분을 기업과 개인에게 부담시키고 있다. 이와 같이 사회적 비용을 개인들에게 부담시키고 있기 때문에 통계적 가처분소득과 생활면에서 사실상 가처분소득간의 괴리가 더 크게 나타나고 있는 것이다. 이러한 괴리가 노사관계를 악화시키고, 정부를 불신하게 만드는 원인 중 하나로 작용하고 있다. 고소득층은 의료비나 교육비가 큰 부담이 안 되지만, 중산층 이하에게는 이러한 비용이 주거비와 함께 상당한 가계부담이 된다.


* 학부모 교육비 부담 : GDP대비 4.9%, OECD평균 0.7%
·공교육비중 학부모 분담분 : 한국 41%, OECD평균 12%
* 공공임대/총주택(2003년, %) : 한국 2.5, 네덜란드 40, 영국 22, 일본 7
* 의료비 건강보험 보장성 비율 : 현 61%, OECD평균 85%


이런 문제를 해결하지 않으면 어려운 계층은 더욱 어려워지는 문제가 계속될 수밖에 없다. 따라서 악순환을 방지하기 위해서는 공공서비스를 확대하기 위한 정부의 적극적 지원과 역할이 필요하지만, 문제는 엄청난 재정이 소요된다는 점이다. 예컨대, 공교육비 중에서 학부모가 분담하는 비율을 현재의 41%에서 OECD 평균 수준인 12%까지 낮춘다고 하자. 이를 위해 의무교육기간 연장 등을 추진할 경우 연간 20조원의 재정부담이 증가하게 된다. 이러한 사회적 비용에 대해서는 국민적 합의가 필요하다. 방치하고 그대로 갈 것인지, 사회가 미래를 위해 십시일반으로 부담을 할 것인지 공감대를 형성해야 한다.

우리나라만의 특수한 재정환경에 적극 대응

세 번째는 우리 재정은 다른 나라에서는 찾기 힘든 특수한 여건에 대응하지 않으면 안 된다는 것이다.

우선 우리나라의 경우 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화와 저출산 시대에 접어들고 있다. 문제는 고령화와 저출산 대책은 지금 정책을 수립하여 추진한다 하더라도 빨라야 2030년이 되어야 효과가 나타난다는 점이다. 따라서 하루라도 빨리 대책을 마련하고 사업을 추진하지 않으면 나중에는 해결할 수 없는 상황이 벌어질지도 모른다. 또 고령화로 인하여 국민연금과 건강보험에 대한 소요가 급증할 것에 대비하여 연금제도를 개혁하는 일은 지체할 수 없는 과제들이다.



* 사회보험지출 전망(KDI, GDP 대비 %)
·공적연금지출 (2008) 1.8 → (2010) 2.7 → (2020) 4.2 → (2030) 6.4
·건강보험지출 (2008) 2.2 → (2010) 3.6 → (2020) 4.3 → (2030) 5.4
* 노인지출(GDP대비 %) (2004)0.25 → (2005)0.9 → (2020)1.7 → (2030)2.9


양극화에 따른 소득격차와 갈등 완화도 시급히 해결해야 할 문제이다. 양극화는 전 세계적인 추세이기는 하지만, 우리나라에서는 전 분야에 걸쳐 빠르게 진행되고 있으며 ‘패자부활전’의 기회가 주어지지 않는다는 것이 더욱 문제이다. 이에 대응하여 재정에서는 낙후부문의 경쟁력을 강화하고 사회안전망을 확충하여 ‘동반성장’을 유도해 나가는 것이 중요한 과제가 되고 있다. 특히 ‘결과의 평등’ 보다는 ‘기회의 평등’이 가능하도록 ‘상향적 사회이동성(upward social mobility)’ 확보에 관심을 가져야 한다. 고도성장기에는 당장은 가난하더라도 최소한 자식세대에는 중산층으로 도약할 수 있다는 희망이 있었고 감내할 수 있었다. 그러나 안정적 성장기에는 국가가 빈곤층에게 이러한 가능성과 기회를 열어주지 않는다면 빈곤의 악순환과 대물림이 계속될 수 밖에 없으며, 빈곤층의 절망은 사회일탈로 이어져 결국 사회문제화 된다. 이를 방지하기 위해서도 재정의 적극적 역할이 필요한 것이다. 예컨대, ‘방과 후 아카데미’나 ‘지역아동센터’를 많이 만들어 방과 후에 저소득층 어린이들에게 교육기회를 확대하고 생업에 바쁜 부모들의 걱정을 덜어줄 수 있다면 장래에 대한 희망이 다소나마 보태질 것이다.

* 부가가치 증가율(2004년, %) : IT산업 20.4, 비IT산업 2.5
* 영업이익률(2004년, %) : 대기업 9.4, 중소기업 4.1
* 비정규직 규모(만명) : (2001)360 → (2002)379 → (2003)461 → (2004)539


통일비용도 먼 미래의 이야기가 아니라 지금부터 대비해야 할 문제이다. 지금부터 ‘준비된 통일’을 위한 사전 투자를 서서히 진행해야 비용을 최소화할 수 있기 때문이다. 대부분의 전문가들은 우리나라의 통일비용이 독일보다 훨씬 많이 소요될 것으로 예상한다. 1990년 통일당시 동독은 인구가 서독의 4분의 1에 불과하고 과학기술이 발달한 나라였으나, 통일이후 독일은 매년 GDP의 4% 이상을 구 동독지역에 지원하고 있다. 현재 북한 인구는 남한의 절반 수준이며 경제수준은 세계 최하위이기 때문에 미리 대비를 하지 않는다면 우리의 경우 감당하기 어려운 지경에 이를지도 모르는 상황이다.

향후 10년이 중요 : 성장동력 확충, 사회적 기반 완비

우리 재정이 해야 할 마지막 과제는 앞으로 10년을 대비하는 일이다. 앞으로 10년이 왜 중요한가. 생산 가능한 인구가 2016년 3649만 명을 정점으로 매년 42만 명씩 감소할 것이라고 한다. 인구구조와 같은 총량적인 변화는 장기적으로 서서히 일어나기 때문에 미리 예측을 해서 대응하지 않으면 큰 낭패를 볼 수 있는 사안이다. 사람으로 비유할 때 우리나라는 연령구조상 가장 혈기왕성한 시기가 앞으로 10년이다. 이때 무엇인가 기반을 다져놓지 않으면 갈수록 더욱 어려워질 것이다.

이 기간 중에 선진국과의 생산성 격차를 완화하기 위해서는 혁신적 사회역량(social capacity)을 완비하여 기업과 개인이 사회적 비용을 부담하지 않고 경쟁할 수 있는 여건을 조성해야 한다. 꼭 필요한 생활편익시설을 조기에 제공하기 위해 BTL을 활용하고 있는 것과 병행하여 장래 복지수요의 급증에 대비하여 점진적으로 복지기반을 확충해 나가야 할 것이다.

잠재성장률을 제고하기 위해 다양한 정책적 노력도 함께 추진해야 한다. KDI 등 전문연구기관의 분석에 따르면 선진국 진입을 위해 향후 10년간 5%씩 성장이 필요하다고 한다. 성장동력 확충을 위해서는 노동공급을 확대하고 생산성도 높여야 한다. 노동공급확대를 위해 출산율 제고와 함께 여성, 중·고령자의 경제활동참가율을 높이기 위한 정책을 강화하여야 한다. R&D투자를 확대하고 혁신형 중소·벤처기업도 육성하여 생산성을 지속적으로 확충해야 한다. 기업하기 좋은 환경, 투자하기 좋은 환경을 조성하고 외국 자본의 유치에도 전력을 기울여야 한다. 이외에도 교육·의료·보육 등 사회서비스에 대한 대폭적 규제완화를 통해 소비하기 좋은 환경을 조성해 나가야 한다.

* 2004년 여성노동시장참여율(%) 한국 51, 미국 69, 일본 60, 스웨덴 77, OECD 60
* 2005년 2/4분기 소비증가율 : 국내소비 증가 1.5%, 해외소비증가 29%


■재정의 기본적 역할을 다하기 위한 재원조달방안

미래를 위해 우리가 선택할 수 있는 방법은 많지 않다. 우선 우리의 씀씀이를 줄이고 효율화하는 일이다. 지극히 당연하지만 쉬운 일이 아니다. 꿈과 희망이 있는 국가가 되기 위해서는 재정이 기본적으로 해야 할 일들이 있기 때문이다.

또 다른 선택은 국민부담을 어떤 수준으로 책정할 것이냐 하는 것이다. 국민들에게 부담을 지우는 일은 정말 어려운 과제이기 때문에 당대에는 기피하고 후대로 미루는 일이 많았다. 용기 있게 이를 시도했던 국가들 중에는 국민들의 저항에 부딪쳐 실현을 보지 못했던 사례도 많이 발견할 수 있다.

지출효율화, 제도개선을 최우선 과제로 추진

미래 대비를 위한 재원을 마련하기 위해서는 무엇보다도 지출을 효율화하는 일이 당연히 첫번째 과제다. 현재의 불합리한 시스템을 정비하여 미래의 재정소요를 최소화하는 것이다.

지난 여름 2006년 예산안 편성 시에 세출구조조정을 강력히 추진하여 구조조정 대상 예산의 9.3%인 4조2000억원을 삭감하였다. 업무추진비를 20% 수준 삭감하여 관리들이 쓰는 소모성 경비를 줄였다. 인건비도 2005년 동결한 데 이어, 2006년에는 물가상승률 수준인 3%만을 인상하였다.

지출을 효율화하기 위해 다각적인 재정혁신도 추진했다. 시장이 수행할 수 있는 부분은 시장에 맡기고, 재정운용의 시계를 단년도에서 국가재정운용계획을 수립하여 5년으로 확대하였다. 예산편성방식도 모든 국가기관이 편성의 주체가 되는 Top-down 방식으로 변경하였으며, 투입보다는 산출을 중요시하는 성과관리를 위해 우리현실에 맞는 평가방식을 도입하였다(K-PART). 이외에도 국민편익시설에 대해 민간자본을 활용하는 BTL도 넓은 의미에서는 재정혁신의 한 부분이라고 할 수 있다.

그러나, 이러한 재정효율화 노력에도 불구하고 재정의 기본적 역할을 제대로 수행하기 위한 재원마련에는 근본적인 한계가 있었다. OECD 30개국 중 재정규모가 GDP의 30% 미만인 나라는 멕시코를 제외하고는 우리나라가 유일하다. 재정규모가 작고 사회변화가 빠르기 때문에 각 분야별로 감액소요보다는 증액소요가 크게 제기되고 있다. 재정의 내용을 살펴보더라도 교부금·채무상환·인건비·국방비 등 축소가 어려운 경비가 늘어나는 추세이기 때문에 획기적 재원확보에는 한계가 있다. 내년 일반회계의 예를 보면, 전체 증가분 11조 원 중 이러한 경비 증가분이 8조원에 이른다. 나머지 3조원을 가지고 R&D, 복지, 중소기업 신용보증 등 불가피한 증액소요에 충당하였다.

다음으로는 국민연금과 같이 미래 재정위험이 될 수 있는 제도를 정비하는 일이다. 연금과 같이 대규모 재정소요가 발생할 가능성이 있는 복지제도를 재설계하지 않는 다면 심각한 재정위기를 맞이할 수 있기 때문이다.

공평과세를 통한 세입기반 확충

이와 함께 ‘낮은 세율, 넓은 세원’ 원칙에 따라 세입기반을 확보하는 데도 전력을 기울여야 한다. 우선적으로 형평성 문제를 유발하고 있는 조세감면을 축소해야 할 것이다. 우리나라의 조세감면은 연간 18조6000억원에 달하고 있으며 근로소득자의 51%만이 소득세를 내고 있는 상황이다. 국민개세(國民皆稅)의 원칙에 따라 서민층도 약간이라도 부담을 하는 것이 조세정의에 부합한다고 생각한다. 탈루소득에 대한 과세를 강화하는 것도 재원확보와 형평과세 두 가지 측면에서 모두 중요한 문제이다.

이와 함께 장기적으로는 더 나은 미래를 위한 재원조달 방식에 대한 근본적인 검토를 해야 한다. 적정수준으로 국민부담을 제고하거나 일정부분 국채를 활용하는 재원대책이 필요하다. 국제적으로 볼 때 미국이나 일본과 같은 나라는 낮은 국민부담률을 유지하는 대신 재정수요의 상당부분을 국채를 발행하여 충당하고 있다. 반면, 대부분의 유럽 국가들은 높은 국민부담률을 통해 낮은 국가채무비율을 유지하고 있는 것이 특징이다. 적은 국민부담과 낮은 국가채무를 유지하면서 고품질의 공공서비스를 기대해서는 곤란하다.

어려운 과제라고 해서 회피만 하고 있을 것이 아니라 미래를 위해 무엇이 바람직한지 터놓고 논의해야 할 때가 된 것이다. 미래는 용기 있게 개척하는 사람의 것이라는 평범한 진리를 되새겨 봐야할 것이다.
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