[세계의 지방자치(地方自治)] <6> 이탈리아 - 중앙(中央) 통제받는 지자제(地自制) 정착(定着)

이탈리아는 1870년에 반도통일(半島統一)을 이룩하고 1946년 공화국(共和國)으로 선포(宣布)된 후 1948년에 현행(現行) 헌법(憲法)이 발효(發效)됨에 따라 민주공화국(民主共和國)으로 출범했다.

중앙(中央)에는 5년임기의 상원(上院)(3백15명)과 하원(下院)(6백90명)의 양원제(兩院制)의 국회(國會)와 내각책임제(內閣責任制)의 행정부(行政府)가 있고 지방자치단체(地方自治團體)로는 광역자치단체(廣域自治團體)인 20개(個) 레지오네(Regione, 주(州))와 15개(個)의 프로빈치아(Provincia, 도(道):우리나라 4~5개 군(郡)을 합(合)한크기) 및 기초자치단체(基礎自治團體)로서 7천9백91개(個)의 코무네(Comune, 자치시(自治市))로 구분되어 있다.

비록 이탈리아 헌법(憲法)은 권력분산(權力分散)을 기하기 위한 지방자치제도(地方自治制度)를 철저히 규정하고 있음에도 불구하고 자치(自治)의 제반 여건(與件)이 성숙되지 않아 1972년 4월부터 비로서 전국적(全國的)으로 지방자치제(地方地自制)가 실시(實施)됐다.

자치(自治)여건 뒤늦게 성숙

이탈리아 지방자치의 기원은 11~12세기에 번창했던 베네치아, 밀라노,피렌체 등 코무네(Comune, 자치시(自治市))에서 찾을 수 있지만 BC.2~5세기 로마 공화정(共和政)시대의 원로원(元老院)이 집행관(執行官)을 선출, 국가(國家)를 통치(統治)케 했던 시대에 그 원형을 찾을 수 있다.

로마의 원로원(元老院)과 시민(市民)이란 약자(略字)인 S·P·Q·R은 지금도 로마 시(市) 코무네를 뜻하는 약자(略字)로 쓰이고 있다.

또 이 약자는 캄피돌리오 언덕의 로마 시청(市廳)을 비롯, 거리의 공화건물(共和建物), 시설물(施設物), 하수도 뚜껑같은데서 흔히 볼 수 있다.

지방자치단체(地方自治團體)는 콘실리오(Consiglio)라고 불리는 지방의회(地方議會)와 지방정부(地方政府)(Giunta)와 지방정부(地方政府)의 장(長)(주(州)·도(道)의 경우 Presidente del Consiglio, 시(市)는 Sindaco)으로 구성된다.

지방(地方)의회 의원은 주민(住民)의 직접(直接)·보통선거(普通選擧)에 의해 선출(選出)되며 임기는 5년(年)이다.

지방정부(地方政府)의 장(長)인 주(州)·도지사(道知事)나 시장(市長)은 자치의회(地方議會)가 선출하며 지방정부(地方政府)의 담당관(擔當官)(Assessore)도 지방의회에서 선출되고 임기는 모두 5년(年)이다.

유럽의 다른 모든 나라와 마찬가지로 이탈리아에서도 지방자치단체장(地方自治團體長)은 시민(市民)의 직접선거(直接選擧)에 의해 선출되는것이 아니라 지방의원(地方議員)(Consigliere) 가운데 한사람을 지방의회(地方議會)가 단체장(團體長)으로 선출하는 것이다.

단체장(團體長)은 해당 지방단체(地方團體)를 대표(代表)하며 지방정부(地方政府)의 장(長)으로서 제반 행정업무(行政業務)를 처리하며 또한 지방(地方)의회 의장(議長)을 겸한다.

“우리는 주지사(州知事)나 시장(市長)뿐 아니라 대통령(大統領)도 국민(國民)이 직접선출(直接選出)하지 않습니다.

그것은 이탈리아 주지사(自治市) 코무네가 대부분 중세기(中世紀) 이전부터 형성(形成)된 것이며 이탈리아 공화국(共和國)이 탄생하기 전부터 도시(都市)마다 시(市)의회(Consiglio)가 선출 구성됐고 이중에서 호선(互選)으로 시장(市長)이 선출돼 온 전통(傳統) 때문입니다.”

파우스토 소브리니(Fausto Sovrini) 로마 시(市)공보관은 “자치단체(自治團體)의 장(長)을 국민(國民)이 직접(直接) 뽑아야 할 당위성(當爲性)이나 필요성은 전혀 느끼지 않는다.”고 말했다.

그의 설명(說明)에 따르면 주지사(州知事), 도지사(道知事) 더구나 8천여개의 시장(市長)을 또다시 국민(國民)이 직접선출(直接選出)해야 한다면 선거비용·시간낭비 국론분열 각종 타락상 등 엄청난 국력손상이 초래된다는 것이다.

이탈리아의 광역자치단체(廣域自治團體)인 레지오네(Regione, 주(州))는 고유의 헌장(憲章)(Statuto)을 가지고 있으며 20개(個)의 주(州)중 시칠리아(Sicilia), 사르데니아(Sardegna), 발레 다오스타(Valle d' Aosta), 트렌티노·알토아디제(Trentino·Alto Adige),프리울리·베네치아 (Friuli·Venezia Giulia)등 5개 주(州)는 역사적·지정학적 이유로 특별주(特別州)로 지정되어 있다.

각주(各州)는 공공사업(公共事業), 대중위생(大衆衛生), 도로, 수도 및 박물관, 도서관 등 운영에 고유한 입법권(立法權)을 가진다.

이탈리아의 지방자치단체(地方自治團體)는 헌법(憲法)과 법률(法律)에 따라 중앙정부(中央政府)의 통제(統制)를 받는다. 첫째 지방의회(地方議會)가 자치법규(自治法規)를 제정(制定)할 때에는 발효(發效)이전에 중앙정부(中央政府)의 검찰관(監察官)(Commissariato 또는 Perfetto)의 검토와 서명(署名)을 받아야 한다.

실제로 지방자차단체의 입법(立法)이 감찰관(監察官)에 의하여 취소(取消), 지연(遲延)된 경우가 전체(全體)의 25%에 해당하고 있다 한다.

둘째로 재정자입도(財政自立度)의 취약성 때문에 받는 중앙정부(中央政府)의 통제(統制)도 많다.

이탈리아는 북부(北部)와 남부(南部)간에 빈부(貧富)의 격차가 매우 심하며 대도시(大都市)·중소도시(中小都市)와 도시(都市)·농촌(農村)간의 경제적 격차도 심해 일률적으로 동일기준(同一基準)으로 지방자치를 허용할 수 없는 실정이다.

북부(北部)의 주(州)와 도시는 재정자입도(財政自立度)란 부서를 두고 북부의 부(富)를 국가(國家) 세금(稅金)으로 징수, 전국(全國)이 균형적(均衡的) 발전(發展)의 토대로 조성(造成)한 후에 지방재정의 자입도(自立度)를 기해야 할 것이라고 주장하기도 한다.

셋째, 정치적 통제(統制)로서 지방정부가 헌법을 위반하거나 중대한 법률(法律)위반했을 경우에는 중앙정부는 주지사(州知事)의 교체를 요구 할 수도 있고 국가 보안상(保安上) 필요한 경우 주의회(州議會)의 해산(解散)을 명(命)할 수 있다.

내무부장관은 코무네와 도(道)의회가 현저히 비난받을 입법(立法)을 하거나 안정(安定)된 정치적 다수(多數)를 확보하지 못하여 지방정부의 구성이 어려울때에는 의회의 해산(解散)을 명(命)할 수 있다.

이탈리아의 지방의회 의원도 유럽 여타 나라와 같이 지역사회 봉사를 위조로 하는 명예직(名譽職)이다.

소득 만불(萬弗) 단체장 선거

따라서 보수는 거마비정도이며 별도(別途)의 직업을 가지고 있는 것이 보통이다.

또 지방의회의원의 선출도 정당명박(政堂命薄)에 등록(登錄)된 후보자 중에서 각당(各黨)이 획득한 득표비율에 따라 이루어진다.

그러나 지방(地方)의원중 상당수가 집행기관(執行機關) 또는 단체의 장으로 선출(選出), 공무원으로서의 직무를 수행하고 있다.

이탈리아의 지방자치를 요약하면 첫째 이탈리아는 오랜 역사(歷史), 빛나는 전통과 풍부한 문화유산(文化遺産)을 가지고 있고 일찍부터 세계의 선진국으로서 민주주의(民主主義)를 실천하여 온 나라이다.

그러나 지방자치의 전국적 실시는 국민소득이 1만달러를 넘어서게 되고 전국의 고속도로, 항만(港灣) 등 사회간접자본의 대량 확충(擴充)으로 남북부 지방간 도농간(都農間)의 소득격차를 줄이고, 나라 전체의 균형발전의 기틀을 도모(圖謀)하게 된 1972년4월부터 비로소 가능했다.

둘째로 주민이 직접 주지사(州知事), 도지사(道知事), 시장(市長) 등 모든 지방자치단체의 장을 선출하고 있지 않다는 것이다.

이탈리아 기초자치단체인 코무네의 기본정신은 주민자치의사결정기구(住民自治意思決定機構)로서의 지방의회를 주민이 직접 선출하는데 있다.

 또 지방업무 뿐만 아니라 국가사무까지도 집행(執行)하는 단체의 장은 간접선거로 하든, 순번제로 하든 또는 국가가 직접 임명해도 자치의 취지에 어긋나지 않는다는 인식이 돼 있는 것이다.