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토사재해 원인분석 및 인명피해 방지대책

2023.12.13 이승호 재난원인조사반장
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방금 소개받은 조사반장 이승호입니다.

지금부터 브리핑을 시작하도록 하겠습니다.

금년 7월 중부지방을 중심으로 극한 강우에 따른 토사재해로 다수의 인명피해가 있었습니다. 앞으로도 기후변화로 인한 극한 강우가 심화될 것이라는 전문가들의 전망에 따라 정부는 범정부 차원에서 민간 전문가와 관계부처가 합동으로 재난원인조사반을 구성하여 민간 위원장을 중심으로 '토사재해 원인분석 및 인명피해 방지대책'을 마련하였습니다.

조사반이 발굴한 20개 제도개선 과제는 그간 8차례 회의와 관계부처·지자체 합동 피해 현장 방문, 주민 간담회, 국립재난안전연구원과 산림청의 조사 결과 분석, 그리고 언론에서 지적한 내용, 그리고 제도개선 발굴회의, 전문가 토론을 통해서 발굴하였습니다.

첫 번째로, 예·경보 및 주민 대피 체계 개선입니다.

주민 대피 시간 추가 확보를 위하여 현행 주의보·경보 2단계의 예보체계를 예비경보를 추가하여 주의보·예비경보·경보 등 3단계 예보체계로 개선하고자 산림 관련 법령을 개정하였습니다.

아울러, 대규모 피해 예방을 위한 대피체계 마련을 위해서 산림청장이 지자체장에게 대피를 권고할 수 있도록 하고, 산림청의 산사태예보 발령 시 지자체장이 주민 대피 여부에 대한 상황판단회의를 의무화하도록 산림 관련 법령을 개정하겠습니다.

한편, 농·산촌 거주자의 특성에 맞는 대피정보체계 마련을 위하여 재난문자와 옥외 마을방송 위주의 정보 전달에서 가정 내 마을방송 스피커 보급을 통해 보다 더 정확한 상황 전달이 될 수 있도록 추진 및 권고하도록 하겠습니다.

또한, 지역 지리에 익숙한 이·통장을 중심으로 새마을지도자와 임업인 등 '산림재난자율감시단'을 구성하여 대피훈련과 사전대피 등에 조력자로서 역할을 할 수 있도록 산림 관련 법령을 제정하고, 지역 특성에 맞는 대피소 지정·운영을 위하여 대피소 접근성, 안전성 등을 고려한 '산사태 대피소 지정·운영 기준'을 마련하겠습니다.

아울러, 산사태취약지역 및 산사태로 인한 인명피해 우려가 있는 주민들을 대상으로 매년 우기 5~6월 초 전에 대피조력자 등과 함께 대피훈련을 실시하도록 하겠습니다.

두 번째로, 산사태 예측정보 정확성 제고입니다.

과학적 산사태 위험예보를 위하여 산사태 발생확률을 바탕으로 구축된 산사태위험지도를 강우량과 산사태 피해 발생지 및 피해영향 구역까지 반영하여 재구축하겠습니다.

이를 통해 기존 읍·면·동 단위 산사태 발생 예측정보체계에서 유역, 리 단위까지 예측할 수 있도록 해당 정보를 지자체에 제공하여 예·경보 시 활용하도록 하겠습니다.

또한, 산악지역에 대한 정확한 강수량 정보 수집을 위하여 산악기상관측망을 마을 골짜기 및 토석류로 인한 인명피해 우려 지역에 중점적으로 설치하고, 지자체와 데이터를 공유하도록 하겠습니다.

아울러, 지자체가 자체 설치하여 활용하고 있는 강우량계를 실질적으로 주민 대피에 활용할 수 있도록 주기적 검측과 점검을 실시하도록 권고하겠습니다.

세 번째로, 산사태취약지역 제도개선 및 관리강화입니다.

산사태취약지역 지정제도를 인명피해가 우려되는 산림 연접지 등 주민생활권 중심으로 지정하도록 산림 관련 법령을 개정하도록 하겠습니다.

동시에 취약지역 확대·지정과 병행해서 연간 약 2,000억 규모의 현행 사방사업 예산을 점진적으로 최대 70%까지 산사태취약지역에 대한 산사태 예방사업에 우선 투입하겠습니다.

아울러, 임도로 인한 산사태 피해 예방을 위하여 임도 하류부 주택 등에 대한 피해영향 등을 평가하여 반영하도록 산림자원 관계 법령을 개정하도록 하겠습니다.

또한, 일률적으로 100년 빈도 확률 강우량을 근거로 한 임도 설계 기준을 극한 강우 상황을 반영하여 설계하도록 관련 설계지침을 개정하도록 하겠습니다.

네 번째로, 급경사지 및 비탈면 관리 개선입니다.

급경사지 및 도로 비탈면 관리 사각지대 해소를 위하여 미등록 급경사지에 대한 실태조사를 통해 관리 대상을 확대 발굴하고, 동시에 급경사지 지정기준인 경사도, 높이 등을 개정하여 관리 대상을 확대하도록 급경사지 관련 법령을 개정하도록 하겠습니다.

또한, 도로 비탈면에 대해서도 전문기관을 통해 전체 비탈면을 대상으로 기초조사를 실시하고, 비탈면 상태평가, 보수·보강 우선순위 결정 등을 위한 '도로 비탈면 종합관리계획'을 수립하도록 하겠습니다.

아울러, 소규모 취약 비탈면에 대해서는 시설물안전법상 3종 시설로 지정해서 주기적 점검 등 관리가 될 수 있도록 관계기관에 권고하도록 하겠습니다.

마지막으로, 사면에 대한 정보공유 및 통계관리체계 구축입니다.

산사태 정보를 토사재해 예방·대응정책 수립 등에 활용하기 위해서는 산림청, 국토부, 행안부 등 부처별로 관리하고 있는 사면정보를 상호 간 공유하는 시스템으로 구축하도록 하겠습니다.

아울러, 인명피해 발생 여부, 면적 등에 관계없이 모든 산사태 피해지에 대한 산사태 발생 통계자료를 구축하도록 하겠습니다.

이번 재난원인조사반을 통해 발굴한 20개 개선과제는 기관별 세부 이행계획 수립 후 법령 제·개정이 필요 없는 과제는 가급적 내년 우기 전까지 완료를 목표로 추진하는 등 향후 토사재해로 인한 인명피해가 발생하지 않도록 최선을 다하겠습니다.

감사합니다.

질의·응답은 저와 같이 공동 반장으로 지금 하고 계시는 우리 국장님께서 진행하도록 하겠습니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 찾아보니까 7월에 산림청에서 발표하실 때 산사태위험지역 주민한테 강제대피명령한다고 그때 나왔었는데 여기 내용 보면 '권고'라고 돼 있어서 이게 권고가 사실 안 지키면 사실 강제할 수 있는 방법도 없고 그래서 이게 후퇴한 것 같은데 이게 혹시 배경이 있는지 설명 부탁드리겠습니다.

<답변> (김인호 산림청 산사태방지과장) 산사태... 모든 주민 대피 부분들은 지자체장이 할 수 있습니다. 그래서 그 부분들이 저희 산림청장이 당초 그렇게까지 검토를 했었는데 지자체장의 권한을 산림청장이 할 수 없어서 지자체장에게 직접 대피할 수 있도록 권고하도록 그렇게 개정을 했습니다.

<질문> 그러면 그전에는 그러니까 산림청장이 할 수 있다고 판단하셨는데 이게 법적으로 검토해 보니까 안 된다는 말씀이신가요?

<답변> (김인호 산림청 산사태방지과장) ***

<질문> 올해 극한 호우 당시에 행안부에서 저희 조사반에서 파악하신 대피 시간이 부족했던 사례가 어느 정도나 되고 어떤 케이스가 있었는지 궁금합니다.

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 이번에 인명피해가 주로 난 시간, 날짜가 7월 15일 새벽입니다, 14일부터 비가 와서. 그래서 대피명령과 대피시간 간에 지역별로 차이가 많이 있습니다. 짧게는 30분 이하인 경우도 있고, 실제로 산사태 위험경보가 발령하고 대피문자를 발송한 시간 간에. 그다음에 실제로 30분 이하인 경우도 있고 혹은 또 서너 시간 이후, 몇 시간 이상인 그런 여러 가지 케이스가 있었습니다.

이번 집중호우로는 인명피해가 난 데가 저희가 15개를 집중적으로 분석했습니다만 사실상 그 지역의 거의 모든 산은 다 산사태가 일어났었습니다. 그런 상황이었고요.

추가로 말씀드리면 산사태, 15군데 중에 산사태로 저희가 분석한 데가 13군데인데, 인명피해가. 실제로 산사태위험지역으로 지정된 데는 한 군데뿐이 없었습니다. 나머지 12군데는 산림청 기준상 산사태위험지구가 아닌 데서 산사태로 인한 인명피해가 났기 때문에 저희가 이번 대책에 산사태위험지역, 위험지역도, 위험지도도 개선하고 산사태취약지역도 확대하는 걸로 저희가 제도개선 방안을 마련했습니다.

<질문> 그러면 그 예비경보를 추가하게 되면 이번 7월에 발생했던 산사태 인명피해의 대피시간이 충분히 다 확보가 될 수 있는 거로 예상이 되는 건가요?

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 저희가 주의, 산사태 발생 주의보·경보 2단계 체계를 이제 예비경보라는 중간 단계를 하나 더 신설해서 지금까지는 경보 때 대피를 했습니다. 그런데 이제 예비경보 때 대피할 수 있기 때문에 최소한 기존보다는 평균적으로 1시간 이상은 대피시간이 확보가 될 수 있을 거라 기대하고 있습니다.

<질문> *** 사면에 대한 정보 공유 및 통계관리체계를 구축하시겠다, 라는 발표 내용이 있으신데요. 사면정보를 상호 간 공유하는 시스템을 구축하시겠다고 하셨는데 기존에는 이런 시스템이 없었는지, 우리나라가 산이 많다 보니까 그런 사면에 대한 정보가 기존에도 공유되는 시스템이 있었어야 할 것 같은데 이제서야 하는 이유가 뭔지 궁금하고요. 이 시스템은 언제 구축이 완료될 예정인지 구체적으로 얘기해주시겠습니까?

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 기존에도 있었습니다. 기존에는 있었습니다만 산사태 관련해서는 산림청에서만 산사태 관련한 정보시스템이 있었고, 예를 들면 행정안전부에서는 급경사지에 대한 시스템을 갖고 있었고 국토부에서는 도로 비탈면에 대한 시스템을 갖고 있었습니다.

그런데 이번에 저희가 제목도 산사태에 한정하지 않고 토사재해 원인분석 제도개선으로 한 이유가 이 세 가지, 토사재해가 발생한 경사지, 산이든 아니든 경사지에서 발생하는 거를 다 포괄해서 20개의 개선과제를 저희가 만들었고요.

이번에 보고드린 저희가 위험정보 공유시스템이라는 거는 각 부처가 관리하고 있는 3개 시스템을 통합해서 구축을 새로 하자는 겁니다. 기존에도 있었습니다만 3개 시스템을 연계하는 그런 내용이 되겠습니다.

<질문> ***

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 그거는 저희가 내년 2월까지 부처 이행계획을 받을 예정입니다. 그때 언제까지 될지는 세부적인 연도가 나올 거라 기대를 합니다.

<질문> 아까 여기 경보체계 관해서 추가로, 그러니까 지금도 주의보·경보 이렇게 2단계로 돼 있는데 그러면 사전 대피시간이 그동안은 경보로 충분하지 않다고 생각해서 예비경보를 추가를 하신 그런 건지, 주의보 때 그러면 대피를 하면 안 되는 건지 이런 부분 추가로 궁금합니다.

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 주의보가, 주의보·경보 그동안의 발령기준은 소위 말해서 토양에 물이 얼마나 스며들어 있는지 여부, 토양함수지수라는 게 있습니다. 그래서 80% 정도 되면 주의보 그다음에 100% 되면 경보 체계로 운영을 했습니다.

그런데 산사태는 주의보는, 주의보 단계에는 예를 들면 대피를 하더라도 대피를 했는데 아무 일이 없었어요. 내일도 또 비가 와서 대피를 했는데 또 아무 일도 없었어요. 그런 경우가 많이... 그럴 가능성이 상당히 많습니다. 주의보에서 실제로 안 무너질 가능성이 많고, 다만 100% 때는 무너질 가능성이 상당히 많은 거죠. 그랬을 때를 전제로 그동안에 운영을 했는데, 90%여도 토양함수지수가 90%여도 위험성이 인정된다는 전제하에 저희가 예비경보 단계를 신설해서 90%, 토양함수지수가 90% 정도 되면 대피명령을, 지자체가 물론 상황판단회의를 해야겠습니다만 상황판단회의를 해서 대피를 해야겠다 하면 대피를 시키는 걸로 이렇게 하도록 개정했습니다.

<질문> 오늘 정보를 3개 부처에서 공유를 하겠다, 이렇게 좋은 말씀 많이 해주셨는데 결국에 국민들께서는 이 산사태의 지금 경보·주의보 이렇게 얘기를 해주셨을 때 정확도가 몇 퍼센티지냐, 결국 이게 중요한 거잖아요. 기존에는 정확도가 50%에도 미치지 못한다 해서 사실은 어떤 경보나 주의보 이렇게 신호를 줬을 때, 시그널을 줬을 때 산사태가 실제로 발생하는지 안 하는지 신뢰도가 사실은 좀 믿을 수 없는 수준이었고, 그래서 실제로 산사태 이런 예·경보시스템이 있었는데도 불구하고 이번에 참사 수준의 많은 피해가 발생했던 거잖아요.

그래서 이 예측도라는 점에서, 예측도라는 점에서 이번에 얼마만큼의, 숫자로 좀 말씀해 주십시오, 정확하지는 않더라도. 얼마만큼의 정확도를 끌어올렸는지 그거 하나 말씀을 부탁드리고요.

또 하나는 지금 우리나라가 예·경보시스템이 단순히 강수에 의한 산사태만 지금 수치모델화하고 있는데 우리나라가 최근에 이상기후로 인해서 산불도 지금 많이 나고 있고 그리고 최근에 경주 지역에 4.0 지진도 있어서 지진도 지금 동남쪽 지역에 그리고 강릉 이쪽에 빈발하고 있잖아요. 지진, 이런 변수는 전혀 무시해도 되는 건지 이것도 말씀 부탁드리겠습니다.

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 제가 총괄적으로 답변드리고 자세한 거는 산림청에서 답변드리도록 하겠습니다. 예를 들면 산사태 경보가 발생했다고 그래서 산이 반드시 무너지지는 않습니다. 또 주의보라고 해서 또 안 무너지지도 않습니다. 그게 지형별로 다르고 산의 높이에 따라 다르고, 기본적으로 개연성이 많다, 이런 거고요.

금년처럼 비가 오면 내년에도 거의 많은, 그 해당 국지성 강우 지역에서는 산사태가 다 납니다. 다만, 산사태는 나는데 어떻게 인명피해를 최소화 혹은 제로화시킬 거냐, 여기에 저희가 초점을 맞췄었고요.

그런데 대피를 하게 되면 안 무너졌고, 또 다음 날 대피했는데 또 안 무너진 이런 것과 그러면 '왜 대피했는데 안 무너졌어?' 이럴 수도 있고요. 그렇다고 해서 막상 대피 안 하면 또 무너질 수도 있는 거니까 이거를 예보와 실제로 무너졌는지를 정확하게는 저희 조사반에서는 연구 그것까지는 분석을 못 했는데요. 여기에 대해서는 산림청에서 혹시 답변할 사항 있으면 말씀해 주시기 바랍니다.

<답변> (김인호 산림청 산사태방지과장) 지금 방금 질문해 주신 부분들에 대해서요. 산사태주의보하고 경보 내린 지역에서, 지금 실제 산사태 난 지역이 거의 90% 이상의 지금 비율을 맞추고 있습니다. 그래서 뭐냐 하면 이 산사태주의보라든가 경보가 내리면 그 개연성이 굉장히 높은 거죠, 90% 이상 맞고 있으니까요.

그리고 방금 또 하나 말씀하신 부분들에서 산불 그리고 지진 이런 부분들에 대해서 따로 추가로 말씀하셨는데 저희가 산사태취약지역을 하거나 위험지도를 할 때는 산불 난, 지진 같은 경우는 그때그때 다르지만 산불 난 지역들 그런 부분들을 반영해서 취약지역을 지정하고 있고요. 그리고 이 지진이 날 경우는 지진이 강도에 따라서, 보통 보면 그 주변에 있는 전체 위험지도를 다 검토하도록 그렇게 하고 있습니다.

그리고 산사태 부분들에 대해서 한 가지 또 추가로 말씀드릴 것은 산사태주의보라든가 경보가 읍·면·동 단위로 하니까 너무 광범위하니까 다 피하고 그런 부분들이 있어서 내년부터는, 내년 우기까지 해서 유역 단위, 그러니까 한 골짜기 단위로 그렇게 해서 세부적으로 더 정밀하게 그 부분을 산사태주의보, 경보를 알려드릴 계획입니다.

<질문> 저희 지난여름 장마 때 서울 도심에서 옹벽이 무너져서 토사 쏟아지고 아파트에 부딪치고 주민 대피하고 이런 게 있었는데 그런 내용은 이번 조사반 연구에서 대상에는 빠진 건가요?

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 네, 이번에는 포함돼 있지 않습니다.

<질문> 그러면 앞으로도 이런 케이스는 대상은 아닌 건가요?

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 재난 원인... 어쨌든 이번에는 빠졌고요. 만약에 지금 말씀하신 그런 케이스를, 케이스에 대해서 행안부 재난원인조사과, 오늘 소관 조사를 한 건데요. 별도의 필요성이 있으면 할 수도 있습니다만 지금 이번 대책에는 빠져 있습니다.

<질문> 아까 산림청, 아까 답변에 대해서 추가로 하나만 더 여쭤볼게요. 실제로 산사태가 발생한 지역에서 아까 정확도가 90%로 조사가 됐다는 게 무슨 뜻이죠? 구체적으로 설명해줄 수 있으실까요?

<답변> (김인호 산림청 산사태방지과장) 그 지역에 산사태주의보나 경보가 내린 지역에 대해서 산사태가 발생한 겁니다. 그러니까 쉽게 얘기해서 어떤 특정한 면에 산사태주의보가 내렸으면, 산사태 피해지를 분석해 보니까 사전에 이미 그쪽에 주의보라든가 경보를 내린 경우에 산사태가 발생됐다, 이겁니다.

<질문> 그럼 산사태주의보와 경보를 발령했는데 실제로 산사태가 발생하지 않은 경우는 얼마인지 수치가 집계가 된 게 있나요?

<답변> (김인호 산림청 산사태방지과장) 그 부분까지는 집계를 않고 발생된 지역에 대해서 과연 그 지역에서 사전에 주의보라든가 경보를 내렸는지는 저희가 과학원에서 분석을 해봤는데 이 주의보를 안 내린 지역... 아니, 내렸는데 발생되지 않은 지역 그런 부분까지는 워낙 많아서 분석은 안 했습니다.

<질문> 제가 이런 질문을 드리는 이유는 그냥 비만 많이 왔다고 하면 여기저기 전부 다 주의보든 뭐든 예보를 해서 그냥 여기서 실제로 산사태가 난 지역만 이렇게 때려 맞히면 그리고 산사태가 나지 않은 지역은 전부 다 제외하고 그렇게 해서 실제로 산사태가 발생한 지역에 우리가 예보를 했다, 이런 식의 수치가 90%다, 이런 식의 만약에 해석이신 거라면 사실 예보로서 아무런 의미가 없을 것 같아서 드리는 말씀인데, 그래서 그 90% 의미가 정확하게 어떤 의미인지 그래서 질의를 드린 겁니다. 그래서 좀 더 설명이 더 가능하신지 한 번만 더 말씀을 부탁드립니다.

<답변> (김인호 산림청 산사태방지과장) 그 산사태 정확성에 대해서 말씀하시는데 그 부분에 대해서는 지금 방금 말씀하신 것처럼 읍·면 단위로 그렇게 내리다 보니까 그렇게 정확하게는 그 지역에서 나면 방금 기자님께서 말씀하신 대로 발생된 거로 그렇게 나옵니다.

그래서 저희가 개정하는 게 이제 새롭게 개정하는 게 유역 단위로 한다면 이 유역이 62만 개가 됩니다. 금년... 내년부터는 이 유역 단위 내에서, 어느 유역이 산사태가 위험하다 그렇게 해서 그 지역의 위험도를 이야기를 하는 거니까 아마 내년 되면 그 부분들이 조금 더 정밀하게, 아마 지금 생각하고 계신 것이 과연 그 유역에 났는지 안 났는지 조금 더 정밀하게 나올 수는 있을 것 같습니다.

<질문> 예보도 중요하지만, 그러니까 예보했을 때 실제로 대피하는 게 중요한 거잖아요. 그러니까 체계를 개편해도 실제로 거기 거주민들이 대피를 안 하면 소용이 없는데, 그러니까 결국에는 각 지자체서 판단을, 그러니까 의무화를 하시긴 하셨지만 각 지자체에서 판단을 제대로 하셔서 제때제때 대피하라고 명령을 내려야 하는 건데, 그럼 기존에 지금 그것과 관련해서 연계된 인센티브제도라든지 페널티 같은 거라든지 그런 게 혹시 있는지, 만약에 없으면 앞으로 그거 개선할 방안이 있는지 그게 궁금한데 답변 좀 부탁드리겠습니다.

<답변> (고광완 행안부 사회재난정책국장) 대피, 사실 대피만 잘하면 집은 무너져도 인명피해는 없을 수도 있는데요. 저희가 그러기 위해서 우기 전에 한번 대피훈련을 전국적으로 한번 할 겁니다, 우기 전에 한번 할 거고요.

그다음에 우기가 시작돼서 산사태주의보 이상 어떤 경보가 발령되면, 특보가 발령되면 실제로 대피할 상황에서 대피를 하게 되면 그분들에 대해서 어떤 인센티브를 줄지, 인센티브라는 게 예를 들면 하룻밤, 야간에 주로 인명피해가 나니까 야간에 대피해 계신 분들 돌아갈 때 해당 지자체에서 소정의 상품을, 상품권을... 상품을 준다든가 이거에 대해서는 저희가 내년 저희가 1월에 부처·지자체 설명회를 할 거니까요. 그때 지자체별로 그런 것들을 마련하도록 공고하도록 하겠습니다.

<답변> (사회자) 혹시 질문하실 기자님 계십니까? 없으면 이상으로 브리핑을 마치도록 하겠습니다. 오늘 브리핑에 참석해 주셔서 감사드립니다.

<끝>

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