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KDI 정책포럼 '공공기관 지방이전의 효과 및 정책방향'

2021.10.21 (KDI) 문윤상 경제전략연구부 연구위원
안녕하십니까? KDI 문윤상입니다.

저는 공공기관 지방이전의 효과 및 정책방향에 대해서 연구를 한 연구자이고요.

간단하게 말씀드리도록 하겠습니다. 연구 내용을 간단하게 말씀드리도록 하겠습니다.

수도권 공공기관 지방이전으로 혁신도시의 인구와 고용이 단기간에 갑자기 늘어났는데요. 하지만 그 효과가 장기적으로 지속되기 위해서는 지식기반산업의 고용이 필요하고 그에 대해서 살펴봤는데, 지식기반산업의 고용은 증가하지 않은 것으로 보아 약간의 한계를 보인 것으로 나타났습니다.

공공기관 지방이전, 즉 혁신도시 건설과 관련된 정책은 2005년 참여정부 때부터 시작이 되었는데요. 공공기관 지방이전이 2019년에 마지막 공공기관이 이전함으로써 마무리되었고, 그렇기 때문에 정책의 효과에 대해서 살펴보는 것이 필요하다고 생각을 했습니다.

혁신도시의 인구가 갑자기 늘었다고 말씀을 드렸는데요. 이 부분에서 어떻게 늘었는지를 살펴보았더니 공공기관이 많이 이전한 2015년 전후로 해서 인구가 갑자기 늘어난 것으로 보입니다. 그리고 그 인구는 대부분 수도권에서 온 것으로 보입니다.

하지만 공공기관 이전이 마무리되어가던 2018년 이후에는 주변 도시로부터의 인구 유입이 늘었고 그럼으로 인해서 약간의 부작용이 발생한 것으로 보입니다.

그리고 혁신도시의 늘어난 고용을 살펴보았더니 대부분 제조업과 지식, 지역서비스업에 기반을 둔 산업들이 증가를 하였고요. 지역의 발전을 위해 가장 필요한 지식기반산업은 고용이 유의하게 증가하지 않은 것으로 나타났습니다.

이렇게 수도권 공공기관 지방이전의 정책은 약간의 한계를 보였는데, 이를 극복하기 위해서는 이전지역 주변의 대도시와 시너지 효과를 내기 위해 기반시설과 인적 자료의 교류가 활성화되는 방안이 필요하다고 보입니다.

그리고 혹시 이 정책이 새로 추진된다면 보다 근본적으로 지역의 특성에 맞는 효율적인 일자리 배치가 더욱 중요하다고 말씀드릴 수 있습니다.

이렇게 말씀드리는 이유는 주변 대도시와, 영상에서 보셨듯이 주변 대도시와 가까워서 기반시설과 인적 교류가 활성화된 그런 혁신도시에서는 가족 동반 이주율과 지역 지식기반산업의 고용이 늘어난 것을 보실 수 있고요.

그래서 지역 발전을 위해서는 광역시급의 어떤 거점도시의 역할이 중요하다고 생각되기 때문에 이런 대도시와 연계가 활성화되는 지역, 이런 기반시설과 인적교류가 활성화되는 지역에 혁신도시를 건설하고 그리고 활성화시킬 수 있는 방안이 필요하다고 하겠습니다.

이렇게 간단히 요약을 말씀드렸고요. 조금 더 자세하게 말씀을 드리면, 공공기관 지방이전 정책은 2005년에 이전계획이 수립되었고 2019년에 마무리되었습니다.

2005년 기준으로 전국 공공기관의 85%가 수도권에 위치하고 있었기 때문에 공공기관 지방이전의 필요성이 대두되었습니다. 그래서 2005년에 이전지역과 대상기관들이 확정이 된 계획이 수립되었고요. 그리고 본 정권이 시작된 2017년부터는 ‘혁신도시 시즌2’라는 정책이 실행 중입니다.

마지막 공공기관인 한국과학기술평가원이 2019년 12월에 이전을 하면서 모든 공공기관이 이전을 마무리하였고, 그래서 저는 작년에 이 연구를 수행하게 되었습니다.

공공기관 지방이전 정책의 주된 목표는 아무래도 공공기관이 수도권에 위치함으로써 필요한 직·간접비용의 절약이 있을 수 있는데요. 그보다 우리나라에서의 이 정책은 미발전 지역의 성장과 국가균형발전이라고 할 수 있습니다.

그래서 본 연구에서는 공공기관 지방이전의 직접적인 기대효과인 공공기관 관련 일자리 증가와 그리고 관련 인구의 지방 분산을 살펴보도록 한 연구입니다.

공공기관이 지방으로 이전을 한다면 그 지역에서 관련 분야의 일자리가 파급될 것으로 보이는데요. 그것이 얼마나 증가를 시켰는지를 살펴보고요.

그리고 이전지역의 인구가 계속 증가하려면 일자리가 꾸준히 증가해야 하는데요. 그 일자리가 꾸준히 증가하는 데 필요한 지식기반산업이 어떻게 일자리가 늘어나는지를 살펴보는 것이 중요하다고 생각을 했습니다.

참고로 지식기반산업은 3페이지 각주에 있듯이 R&D 지출의 비율이 늘어난... 높은 산업으로, 반도체와 같은 첨단제조업들을 포함해서 전문서비스업 그다음에 금융업 등으로 볼 수 있습니다.

그래서 지식기반산업의 역할이 중요하기 때문에 그 효과를 자세히 살펴보고 인구효과도 확인하도록 하겠습니다.

공공기관 지방이전 및 혁신도시의 배경은 제가 배경지식이 필요할 때 간단히 언급하도록 하겠습니다.

여기서는 앞에서, 앞서 말씀드렸듯이 2005년에 계획이 수립되었고, 수도권에 소재해야 할 특별한 이유가 없는 이전기관, 공공기관들이 이전 대상기관으로 선정되어서 최종적으로 153개, 약 5만여 명에 달하는 인원이 혁신도시와 기타 지방... 기타 지역으로 개별 이전되었습니다.

그리고 총 16개의 광역시도 중에서 수도권과 충남, 대전을 제외한 11개 시도에서 광주와 전남이 함께 혁신도시를 건설함으로써 총 10개의 혁신도시가 건설이 되었는데요. 그 10개 혁신도시에 대한 개괄적인 개발 유형 및 총 사업 규모는 4페이지의 ‘표1’과 같습니다.

부산만이 유일하게 재개발형으로 도심에 건설이 되었고요. 그렇기 때문에 총 사업 예산이 다른 지역에 비해서 좀 작은 것을 보실 수 있습니다.

그 외에 대구, 울산, 경남, 제주는 신시가지형으로 개발이 되었고 광주, 전남과 강원, 충북, 전북, 경북에서는 신도시형으로 개발이 되었습니다.

이 두 가지 개발 유형에 대해서는 평균적으로 약 1조 원의 사업비가 들어갔으며, 최종적으로 총 10조 5,000억 원에 육박하는 사업비가, 예산이 소요되었습니다.

그럼 앞서 말씀드렸듯이 인구효과를 먼저 살펴보도록 하겠습니다.

공공기관 지방이전으로 단기간에 인구가 늘어났다고 말씀을 드렸는데요. 그중에서 계획인구 달성률과 가족 동반 이유를 먼저... 가족 동반 이주율을 먼저 살펴보도록 하겠습니다.

두 가지는 ‘그림1’에 나타나 있습니다.

혁신도시는 양질의 주거와 교육, 문화, 환경을 제공해서 개선된 정주여건을 보이는 지역의 거점도시로 발전할 수 있도록 기대가 되었는데요. 혁신도시별 개별 계획인구 달성률을 보시면 부산과 울산 그리고 전북이 높은 수준을 보이고 있고 그 외의 지역은 대부분 80% 정도에 그치고 있습니다.

그리고 가족 동반 이주율 또한 부산과 전북 그리고 제주에서 높은 모습을 보이고 있고 그 외의 지역은 낮은 모습을 보이고 있습니다.

특히 충북 혁신도시, 음성과 진천에 계속 건설된 충북 혁신도시는 약 47%로 아주 낮은 가족 동반 이주율을 보이고 있습니다.

이렇게 계획인구가 달성이 되지 못하고 낮은 가족 동반 이주율을 보이는 것은 혁신도시가 양적 성장, 양적 정주여건 개선에는 도움... 달성을 했지만 질적으로 아직 달성을 못하기 때문으로 보입니다.

그리고 다음으로 이런 인구가 늘어났을 때 어디서 왔는지를 살펴보았는데요. ‘그림2’에 나타나 있습니다. 이동지역별 인구 이동을 살펴보면 혁신도시... 공공기관이 가장 많이 이전한 2015년 전후로 해서 수도권에서의 유입이 늘어난 것을 보실 수 있습니다.

‘그림2’의 좌측에 보시면 주황색으로 표시된 부분이 수도권으로의 순유입을 나타내고 있는데요. 2013년까지는 수도권으로의 순유출이 있다가 2014년부터 순유입으로 전환되어서 2015년에 가장 큰 순유입을 보이고 있습니다. 하지만 2018년부터 다시 순유출로 전환이 되었으며, 이는 공공기관 지방이전의 효과가 단기간에 성과를 보였지만 그 효과가 단기간에 그친 것으로 볼 수 있는 부분입니다.

그리고 한 가지 또 지적할 수 있는 사항은 회색 부분인데요. 회색 부분은 혁신도시 근처, 즉 광역시도 간의 순... 광역시도 내에서의 인구 이동을 나타내고요. 인구 이동은 광역시 내에서의, 광역시도 내에서의 인구 이동은 꾸준한 모습이지만 2018년 이후로 갑자기 또 증가하는 모습을 보이고 있습니다.

즉, 혁신도시의 인구가 증가한 것은 수도권에서의 순유입의 역할이 단기간에 있었지만 최근에는 주변 도시로부터의 인구를 빨아들이고 있는 효과가 나타나는 것으로 보입니다.

오른쪽에 보시는 이동사회별 인구 이동도 마찬가지 현상을 관찰할 수 있는데요.

앞서 말씀드린 대로 공공기관이 이전한 2015년 전후에는 직업 사유로 이전한 모습이 많이 보입니다. 하지만 그 외에는 가족이나 주택 사유로 이전한, 선택한 것들이 보이는데요. 아무래도 혁신도시에 새로운 아파트나 학교가 건설되면서 주택, 주거환경이 단적으로 개선되었고, 그로 인해서 주변 도시로부터 인구가 유입된 것으로 나타납니다.

결론적으로 2014년부터 2016년까지 직업을 사유로 수도권에서의 순유입이 가장 크게 작용을 하였다면, 2018년 이후로는 주택이나 가족 사유로 주변 지역에서 인구가 유입된 것으로 보입니다.

그럼 다음으로, 공공기관 지방이전의 일자리 증가율 증대효과를 살펴보도록 하겠습니다.

공공기관 지방이전으로 인구가 단기간에 늘었었는데 이 효과가 장기적으로 지속되기 위해서는 그 지역에서의 일자리가 꾸준히 창출되어야 합니다. 그렇기 때문에 일자리 증대효과를 살펴보는 것이고요. 특히, 이 연구에서는 일자리 증가를 산업별로 살펴보아서 시사점을 제공, 도출하고자 하였습니다.

산업별로 제조업과 지역서비스업 그리고 지식기반산업으로 나눠서 살펴보았고요. ‘표2’에 보시면, 공공기관 지방이전으로 모든 산업 그리고 제조업, 서비스업에서, 지역서비스업에서는 일자리가 늘었지만 마지막에 표현한 지식기반산업에서는 일자리가 크게 늘지 않는 것으로 보입니다.

이렇게 산업별로 살펴보는 이유는 산업별로 민간일자리 증대효과가 다르기 때문인데요. 그런 관련 연구들에서는 산업별로 이런 증대효과가 다르다는 것을 보이고 있기 때문에 이렇게 평균적으로, 10개 도시에 평균적으로 증가한 산업별 고용을 살펴본 것이고요.

지식기반산업은 양의 값으로 보이긴 했지만 통계적으로 유의하지 않아서 지속적으로 일자리를 창출하기에는 한계가 있었던 것으로 보입니다.

그리고 7페이지 ‘표3’으로 넘어가서 이렇게 지역별 고용 증대효과가 공공기관 이전 지역별로 어떻게 다른지를 살펴보았는데요.

모든 산업에서 일자리가 증가한 지역은 광주, 전남이라든지 강원, 충북으로 나타났고, 지식기반산업에서의 일자리가 늘어난 지역은 부산과 강원 그리고 전북 혁신도시로 나타났습니다.

이렇게 지식기반산업이 늘어난 효과가 나타난 부산과 강원, 전북에서의 특징을 살펴보면 도심에서 가깝고 그리고 각 지역의 기반... 지역의 특성산업과 옮겨간 일자리의 효과가, 일자리 산업이 비슷해서 시너지효과가 난 것으로 보입니다.

그리고 특히 부산 같은 경우는 혁신도시의 건설방법에도 영향을 주어서 앞서 말씀드렸듯이 부산은 유일하게 재개발형으로 개발이 되었는데요. 그래서 부산 내에서 부산과의 기반시설과 인적자원을 활용하여서 더 큰 시너지효과가 난 것으로 보입니다.

지금까지 살펴보았듯이 짧게 결론을 내리면, 혁신도시는 인구와 고용에서 단기적으로 효과가 나타났지만 그 효과가 장기적으로 지속되기 위한 지식기반산업의 효과에, 지식기반산업의 일자리 창출에는 한계를 보인 것으로 나타났습니다.

이렇게 지속적인 일자리 창출을 위해서는 대도시의 기반시설과 인적자원을 활용할 수 있는 방안이 필요해 보이고, 그리고 가족 동반 이주율 등을 확대하기, 증가시키기 위해서는 질적 정주여건을 상향시키는 것이 필요하다고 생각합니다.

질적 정주여건 향상 같은 경우도 대도시와 가깝게 위치한다면 향상시키는 데 조금 더 도움이 될 것으로 보입니다.

질적 정주여건의 향상은 앞서 말씀, 동영상에도 나왔듯이 문화시설이라든지 여가시설 그리고 교육시설 같은 것들이 필요한 것이고, 콘텐츠가 더 필요한 것으로 보실 수 있습니다.

그렇기 때문에 대도시에 보통 다 이런 것들이 자리 잡고 있기 때문에 대도시의 기반시설과 인적자원을 활용하는 것이 더욱 필요하다고 말씀드릴 수 있습니다.

그리고 마지막으로 저의 과거 연구라든지 관련 연구에 기대면, 지역 발전에 있어서 광역시급 거점도시 그리고 'cognitive hub'라고 불릴 만한 거점도시의 역할이 상당히 중요합니다. 그렇기 때문에 그 거점도시와 연계가 가능하도록 이전지역에 주변 대도시와 거점도시와 연계가 가능하도록 기반시설을 확대하고 그리고 인적교류를 활성화할 수 있는 방안이 필요하다고 볼 수 있습니다.

그리고 특히 공공기관의 일자리들은 대부분 다 고학력, 고숙련 일자리이기 때문에 그런 시너지효과가 창출할 수 있는 관련 산업의 연관성을 좀 더 중요시하는 게 우선순위가 높을 것으로 보이고요.

그리고 보다 근본적으로 이런 정책이 다시 추진된다면 보다 시너지를 낼 수 있는 효과가 있는 분야를 잘 선정을 해서 공공일자리를 배치하려는 노력이 필요하다고 생각됩니다.

이만 발표를 마치겠습니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 산업별로 일자리 증대효과가 다르다고 말씀을 하셨는데, 그럼 지식기반산업 일자리 효과가 다른 산업하고 어느 정도 차이가 있는지 이런 것이 수치로도 제공이 가능하신지요?

<답변> 저희가 참고문헌에 나타나 있는 것 중에 재작년 저희 원에서 발간한 이종관 박사의 지식경제 시대의 일자리 창출 결정요인 효과에 따르면 다른 지역서비스업에 비해서 약 두세 배의 효과가 있는 것으로, 지식기반산업은 민간일자리 증대효과가 있는 것으로 추정이 되었습니다.

<질문> ***

<답변> 모두 포함입니다.

<질문> ***

<답변> 혁신도시가 건설된 읍면동 기준으로 주민등록 인구를 기준으로 작성된 것입니다.

<질문> ***

<답변> ‘표1’의 계획인구는 같은 거고요. 그래서 ‘그림1’에 나타난 것은 이 계획인구 대비 지금 현재 2021년 상반기 기준으로 주민등록, 혁신도시가 건설된 읍면동의 주민등록 인구가 계획인구 대비 몇 명인가를 표시한 그래프입니다.

<질문> ***

<답변> 이전인원은 공공기관의 직원 이전인원들입니다.

<질문> ***

<답변> 예. 직원 숫자입니다, 이것은.

<질문> 이주율을 기준으로 보면 충북 같은 경우가 사실상 성공하지 못한 사례로 보여지는데, 부산의 경우에는 왜 이렇게 이주율을 달성할 수 있었는지 설명을 해주셨는데, 충북의 경우에 특정해서 이곳이 이주율이 이렇게 달성하지 못한 이유라든가 이런 것들을 좀 자세히 설명해 주실 수 있는지 하고요.

‘그림2’에 같은 페이지에 보면 2018년부터는 수도권으로부터의 순유출이 나타나고 있는데 주로 시도 내 순유입이 급증하고 있잖아요. 그럼 결국 혁신도시가 커지기보다는 오히려 그냥 주변 인구를 빨아들이면서 주변 지역의 소멸을 오히려 가속화하는 것은 아닌가, 라는 지적이 가능할 것 같은데 그 부분에 대한 설명도 부탁드립니다.

<답변> 우선 첫 번째 질문해 주신 충북 혁신도시의 낮은 이주율에 대해서 말씀을 해주셨는데요. 조금 더 자세히 말씀드리면, 충북 혁신도시 같은 경우는 수도권에서의 거리의 인구가 강원 혁신도시와 그렇게 크게 차이가 나진 않거든요.

그런데 앞서 말씀드렸듯이 강원 혁신도시 같은 경우는 원주시라는 큰 도심이 가까이 자리 잡은 곳에 마련이 되었는데, 충북 혁신도시 같은 경우는 진천군과 음성군처럼 주변 대도시가 위치해 있지 않은 지역에 건설이 되다 보니까 아무래도 가족 동반 이주율이 좀 낮은 것으로 나옵니다.

이런 곳에도 아파트 같은 것들이나 그런 것들은 건설이 계획적으로 다 이루어졌음에도 불구하고 그냥 개인적으로 문화시설이라든지 여가시설 그런 질적 정주여건이 향상되지 못한 부분이 가장 큰 이유라고 생각을 하고요.

그리고 두 번째로 질문해 주신 2018년도부터 순유출이 일어나고, 수도권으로 순유출이 일어나고 시도 내 순유입이 급증한 것은 앞서 말씀드린 대로 주변 도시에서 인구를 빨아들이는 효과가 분명히 있어서 부작용이 있을 수 있다고... 있는 면도 있다고 생각을 합니다. 그런 의미에서 약간 부정적인 것도 있을 수 있는데, 긍정적인 면을 말씀드리자면 혁신도시에서는 아파트 같은 것들이 새로 공급되었기 때문에 분명히 양적으로 주거환경이 개선이 되었을 거거든요. 그래서 그 지역의 발전을 위해서 인구, 주민들을 위해서 어떤 정주여건을 향상 시킨 면에 있어서는 더 도움도 된 부분도 있다고 생각을 합니다. 물론 빨아들인 효과는 분명히 있을 수 있지만요.

감사합니다.

<끝>
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