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7개 제강사의 부당한 공동행위 제재

김정기 카르텔조사국장 2021.01.26
안녕하십니까? 카르텔조사국장입니다.

먼저 오늘 브리핑에 앞서서 이번 사건을 저희 8명의 팀원으로 구성해서 처리를 하였는데 간단하게 저희 조사 담당했던 팀을 소개를 해드리겠습니다.

여러분 왼편으로 보시면 담당 전상훈 과장이고요. 김형일 사무관, 김혜인 사무관, 박진석 사무관, 강승훈 조사관, 김나정 조사관, 신동민 조사관입니다. 두 분은 오늘 참석을 못하셨고요. 감사합니다.

브리핑을 시작하겠습니다.

공정거래위원회는 현대제철, 동국제강, 대한제강, 와이케이스틸, 한국제강, 한국철강, 한국특수형강 등 7개 제강사의 철스크랩 구매의 기준가격 담합을 적발하였습니다.

이들 7개 제강사는 2010년부터 2018년까지 약 8년 동안 철근 등 제강제품의 원재료인 철스크랩의 구매 기준가격의 변동폭 및 그 시기 등을 합의하고 이를 실행한 것으로 확인되었습니다. 이러한 합의는 이들 제강사의 공장소재지인 영남권과 경인권별로 총 155회 달하는 구매팀장 모임, 구매팀 실무자들 간 중요정보 교환을 통해 이루어졌습니다.

공정위는 철스크랩 구매 기준가격을 담합한 7개 제강사에 대해 향후행위금지명령, 정보교환금지명령, 교육명령 등 시정조치와 함께 과징금 총 3,000억 8,300만 원을 부과하기로 결정하였습니다. 참고로 고발의 경우 피심인 적격 등의 사안에 관해 위원회 추가심의가 이루어질 예정이며 결정되는 대로 별도로 발표할 예정입니다.

이번 조치는 제강사들 간 장기간에 걸쳐 은밀하게 이루어진 담합을 적발하여 제재하였다는데 의의가 있다고 하겠습니다. 또한 철스크랩 구매시장에서 제강사들이 담합하여 인위적으로 가격을 조정해온 관행을 타파함으로써 경쟁이 활성화될 것으로 기대됩니다.

앞으로도 공정위는 시장의 경쟁을 제한하는 담합에 대해 무관용 원칙으로 엄중 조치해나갈 계획입니다.

이하에서는 보다 구체적으로 설명을 드리겠습니다.

먼저 이 사건 담합 대상인 철스크랩의 유통 및 가격 구조입니다.

유통과 관련해서는 철스크랩은 고철을 1차로 수집하는 수집상, 소상이라고도 합니다. 그다음 수집된 고찰을 집적하는 중상, 그다음 납품상, 구좌업체라고도 합니다. 이들의 단계를 거쳐 제강사에 납품되고 있습니다. 철스크랩은 생산되는 것이 아니라 발생·수거되는 것으로 단기적으로 수요가 증가하더라도 즉시 공급이 늘어나기 어려운 특성이 있습니다.

가격의 경우 제강사들은 내부적으로 정한 철스크랩 구매 기준가격에 인센티브, 운반비 등을 더한 구매가격을 구좌업체에 지불하고 철스크랩을 구매하고 있습니다. 제강사들은 철스크랩 가격변동 요인이 있을 때마다 철스크랩 구매 기준가격을 변경하여 구좌업체에 통보하며, 구매 기준가격 변동은 모든 25개 철스크랩 등급에 동일하게 적용됩니다.

다음 이 사건 담합 배경입니다.

철스크랩 시장은 국내 공급량이 수요량보다 적은 만성적 초과수요 시장으로 제강사간 구매경쟁이 치열한 시장입니다. 2019년 기준 국내 철스크랩 전체공급량 중 국내 발생량은 77.8%이고 나머지 22.2%는 해외에서 수입하여 충당하고 있습니다.

이에 따라 특정 제강사가 재고확보를 위해 구매 기준가격을 인상할 경우 철스크랩 물량이 해당업체에 집중되고, 다른 제강사들은 재고확보가 어렵게 되어 경쟁적 가격인상이 촉발될 수 있습니다.

또한 철스크랩 공급업체들 입장에서는 제강사들이 경쟁적으로 구매 기준가격 인상 시 추가적인 가격인상을 기대하여, 기대가격 도달 시까지 공급을 하지 않는 소위 물량잠김 현상이 발생함으로써 제강사의 재고확보가 어려워질 수도 있습니다.

이에 따라 제강사들은 적정한 철스크랩 재고량 확보와 철스크랩 기준가격 안정화를 달성하기 위해 상시 가격공조 및 정보공유의 유인이 매우 큰 상황이었습니다.

다만, 담합으로 달성하고자 하는 목적은 제강사별로 처한 상황에 따라 차이가 있는데, 현대제철, 동국제강과 같이 구매점유율이 높고 철스크랩 적치장의 규모가 넓은 상위 제강사의 경우는 가격경쟁을 지양하는 소위 철스크랩 기준가격 안정화에 우선순위를 두었고, 반면에 구매점유율이 낮고 적치장의 규모가 협소한 중·소형 제강사의 경우에는 철스크랩 기준가격 안정화라는 큰 틀 속에서 적정한 철스크랩 재고량 확보에 상대적으로 우선순위를 두었습니다.

다음 법 위반 내용입니다.

먼저 개요를 말씀드리겠습니다. 7개 제강사들은 2010년~2018년 기간 동안 철스크랩 구매 기준가격의 변동폭 및 변동시기를 공동으로 결정하였습니다. 이러한 담합은 현대제철의 주도로 7개 제강사들의 공장 소재지에 따라 영남권과 경인권 등 2개 권역에 걸쳐 이루어졌습니다.

담합은 구매팀장 모임과 구매팀 실무자들 간 중요정보 교환을 통해 이루어졌는데 2016년 4월 6일 공정위 부산사무소 현장조사 이후로는 구매팀장 모임은 자제하는 대신 보다 은밀하게 중요정보를 교환하는 방식으로 담합을 지속한 것으로 밝혀졌습니다.

참고로 이 사건 경위를 잠시 말씀을 드리면 당초 공정위 부산사무소에서 영남권 제강사를 대상으로 일부 기간 동안에 담합 혐의에 대해서 조사를 하였으나, 증거 불충분으로 무혐의 조치한바 있습니다. 이후 공정위 본부 차원에서 경인권 제강사까지 포함한 혐의를 추가로 인지하여 2010년~2018년까지 기간 동안 이 사건 담합을 적발하게 된 것입니다.

이 사건 담합은 제강사들 간에 철스크랩 기준가격 안정화라는 목표는 공유하되, 제강사별 특히 중·소형사를 중심으로 특수한 사정도 감안하여 이루어졌는데 철근 등 생산을 위해 철스크랩 재고 확보가 긴요한 제강사가 기준가격을 인상하는 일탈행위에 대해서는 특별한 제재 없이 장기간 지속돼왔다는 점에서 다소 느슨한 형태의 담합이라고 판단하고 있습니다.

또한, 경인권 제강사 담합은 영남권과는 그 상황이나 양태에 있어서 차이가 있는데 경인권의 경우 영남권에 비해 해당 지역에서 발생한 철스크랩 공급 대비 초과수요의 정도가 낮아 동일한 철스크랩의 등급일지라도 구매 가격이 5원~20원 정도가 kg당 낮은 등 담합의 이윤이 상대적으로 크지 않았고 실제 구매팀장 모임의 빈도도 상대적으로 적었습니다.

다음 구체적인 영남권 7개 제강사간 담합 내용입니다.

영남권 제강사들은 2010년 6월 3일~2016년 4월 6일 기간 동안은 철스크랩 구매팀장 모임, 구매팀 실무자들의 기준가격 관련 중요정보 교환을 통해 기준가격의 변동폭 및 그 시기 등을 합의하였습니다.

이들 제강사 구매팀장들이 모임을 갖고 합의에 이르게 되는 과정은 당시 모임에 참석했던 직원의 업무수첩에 고스란히 기재가 되어있습니다. 예를 들어 2015년 8월 17일 제강사 구매팀장들은 모임을 갖고 합의를 하였는데 당시 참석한 구매팀장의 발언내용과 합의내용은 다음 표에서 보시는 바와 같습니다.

표를 보시면 회사별로 5원 인하 가격 인하를 통해 시장을 흔들어줘야 한다. 26일 인하를 하자, A급 추가 인하 검토계획과 같이 가격이라든지 시기라든지 이런 부분에 대해서 논의를 거쳐서 최종적으로는 10원 인하 요인이 있고 이를 2번에 나누어서 인하하자는 결론으로 합의를 도출하였습니다.

이들 제강사는 2016년 4월 6일 이후로는 구매팀장 모임을 자제하는 대신에 각사 구매팀 실무자들의 기준가격 관련 중요정보를 교환하는 방식으로 공정위 본부에 현장조사가 이루어진 2018년 2월 20일까지 합의를 지속하였습니다.

해당 사업자별 법 위반 기간은 표로 보시는 바와 같습니다. 참고로 한국제강과 한국특수형강의 경우는 2016년 4월 6일 이후 정보교환 등 담합 가담 사실이 확인이 되지 않아서 법 위반 기간이 2016년 4월 6일로 종료된 것으로 판단하였습니다.

다음 경인권 2개 제강사간 담합 내용입니다.

현대제철과 동국제강은 경인권에서 2010년 2월 18일~2016년 4월 6일 기간 동안은 철스크랩 구매팀장 모임과 실무자들의 기준가격 관련 중요정보 교환을 통해 기준가격의 변동폭 및 시기를 합의하였습니다.

이들 제강사는 2016년 4월 6일 이후로는 팀장 모임을 자제하는 대신 각사 구매팀 실무자들의 기준가격 관련 중요정보를 교환하는 방식으로 공정위 본부의 현장조사가 이루어진 2018년 2월 20일까지 합의를 지속하였습니다.

한편, 경인권 소재 제강사는 현대제철, 동국제강 외에도 세아베스틸, 케이지동부제철, 환영철강공업 등 5개사가 있는데, 이중 세아베스틸, 케이지동부제철, 환영철강공업은 이 사건 담합 가담여부가 확인되지 않아 조치대상에서 제외하였습니다.

다음 담합행태입니다.

7개 제강사들은 담합사실이 외부에 노출되지 않도록 보안유지에도 각별히 유의한 것으로 확인되었습니다.

제강사 구매팀장들은 담합모임 예약 시 김철수, 오자룡, 마동탁 등 가명을 사용하고 회사 상급자에게도 비공개로 진행하기로 하는 한편, 구매팀장 모임 시 법인카드 사용을 일절 금지하고 현금을 갹출하여 식사비를 결제하였으며, 모임 결과에 대한 문서작성을 금지하기도 하였습니다.

적용 법조는 공정거래법 제19조 제1항 제1호 가격 담합입니다.

다음입니다.

시정조치로는 향후 철스크랩 구매 기준가격의 변동폭 및 시기 등을 공동으로 결정하는 행위를 금지하고, 기준가격 결정에 중요한 영향을 미치는 정보를 교환하는 행위도 금지하였습니다.

또한 이 사건 담합행위와 유사한 행위가 재발되지 않도록 최고경영자, 철스크랩 구매부서 임직원에 대해 공정거래법 관련 교육을 시정명령이 있은 날로부터 3개월 이내에 실시하도록 하였습니다.

아울러 담합에 가담한 7개 제강사에 대해 총 3,000억 8,300만 원의 과징금을 부과하기로 하였습니다. 사업자별 과징금은 표로 보시는 바와 같습니다.

참고로 고발의 경우 피심인 적격 등의 사안에 대해서 위원회 추가심의가 이루어질 예정이며 결정되는 대로 추후 별도 발표할 예정입니다.

다음 의의와 계획은 앞서 요약으로 말씀드린 바와 같아서 생략을 하고 다만 여기 내용에 없는 부분 중에 향후 공정위의 입장에서 가격인상, 그다음에 물량 특수 등 담합의 결과로 발생하는 어떤 소비자 피해를 적극적으로 차단함으로써 경쟁 당국으로서의 역할을 충실히 실행해나갈 것이라는 점을 다시 한번 말씀을 드리겠습니다.

이상입니다. 감사합니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 처음... 두 가지 정도 여쭤보고 싶은데요. 이번에 과징금 규모가 상당히 큰데 이게 지금 공정위가 역대 과징금 부과했던 것 중에 어느 정도 수준인지 그리고 문재인정부 들어서 가장 큰 액수인지도 한번 확인해주셨으면 좋겠고요.

그리고 두 번째로 해당업체들이나 이런 업계들 쪽에서 국내 고철시장 공급이 부족하다 보니까 이게 특정업체들이 싹쓸이 하거나 이런 것들을 막으려고 정보공유한 거다, 이런 식으로 지금 반박을 하고 어차피 가격들은 국제시세 따라가는 것 아니냐고 하는데 이것들에 대해서는 어떻게 공정위에서 판단하고 계신지 말씀해주시면 좋겠습니다.

<답변> 이번 사건에 대한 공정위의 과징금 규모는 3,000억 원 수준이고요. 이는 역대 네 번째 규모입니다. 그리고 담합사건만으로 보면 역대 세 번째 수준에 해당됩니다. 그리고 현 정부 들어서는 아마 가장 큰 규모의 과징금 부과사건으로 판단이 되고 있습니다.

그리고 아마 국제시세 등의 영향을 받는다는 부분과 관련해서는 세입물량이 22% 정도 되고요. 그래서 그 부분에서 당연히 영향을 받고 있습니다. 다만 이런 담합으로 인한 영향도 당연히 받을 수밖에 없었다는 점을 저희가 감안을 했던 부분이고요.

그리고 저희가 다소 느슨한 형태의 담합이라고 말씀드린 게 이 시장의 특성을 말씀해주신 그런 부분도 함께 고려했다는 점을 말씀드리겠습니다. 아무래도 이게 물량에 대해서 특정업체가 이렇게 싹쓸이 할 수 있는 상황은 아니고요, 적치장 규모가 제한적이다 보니까. 그런데 여러 가지 제한적인 어떤 국내물량 공급 이런 부분들에 각 제강사별로 어떤 입장, 이런 부분들도 서로 충분히 사실은 양해를 하면서 이게 이런 행위가 가격안정화라든가 이런 부분의 행위가 이루어졌기 때문에 다소간에는 좀 느슨한 형태의 담합이 이루어진 것은 맞습니다.

<질문> 이번에 정보교환금지가 들어가 있는데 처음 보는 것 같긴 한데, 저는요. 이게 어떤 정보를 교환을 금지해야 되는지, 언제까지 하지 말아야 되는지 이것 좀 설명 부탁드리고요. 그리고 정보교환 금지행위가 공정거래법 통과돼서 내년부터 시행인데 그 전에 공정위가 이 명령을 시정명령을 내린 배경이나 법위반의 공정거래법에서도 현재 할 수가 있는 건지 이런 설명 좀 부탁드립니다.

<답변> 자세히 말씀 안 드렸는데 여기서 중요 정보교환이 이루어진 대상정보는 첫 페이지에 있듯이 철스크랩 구매 기준가격, 각자 앞으로 어떻게 가격을 변동할 계획이라는 기준가격부터 그다음에 철스크랩에 현재 얼마 적치장에 있는지 재고량, 그다음 앞으로 얼마 들어오고 있는지, 현재 얼마나 들어오고 있는지 하는 입고량, 수입 계획 등의 내용이고요.

보시면 아시겠지만 이 시장 계신 분들은 그냥 보기만 해도 다 알 수 있을 정도로 가격 결정에 어떤 가장 중요한 그런 요소들의 관련된 정보를 교환했고, 이러한 정보교환을 금지하는 내용으로 시정명령을 내렸습니다.

그리고 정보교환 담합에 대해서 일부 오해가 있을 수 있는 부분이 있는데, 사실은 대부분의 정보교환은 이러한 중요한 가격정보와 관련된 부분의 정보교환 이로 인해서 묵시적 합의 이런 부분들이 사실은 인정이 되고 있습니다. 그런데 이제 기존에 몇 개 대표적인 사건에서 패소하다 보니까 정보교환은 무조건 담합이 아니다 이렇게 판단하고 있는데 그건 좀 오해시고요.

사실은 그 외에 다른 사건에서 많이 조치가 된 바가 있고 이 건은 기존의 정보교환 담합과는 완전히 전혀 별개의 사안입니다. 그러니까 정보교환만 있었던 담합 자체가 아니고요. 초기에 2010년~2016년까지는 직접대면으로 150여 차례의 팀장모임에서 이러한 논의를 하고 합의를 명시적으로 해오다가, 1차로 저희가 부산사무소에서 1차 현장조사 2016년에 이루어지면서 그 방식을 은밀하게 변경한 거에 불과하고요.

이렇게 오랫동안 명시적으로 합의해온 이런 담합의 경험이 축적된 상황에서 이루어진 정보교환에 대해서는 법원에서도 당연히 합의로 인정한 사례가 다소 있습니다. 여러 가지 콘덴서 담합 건과 같이 처음부터 단순 정보교환이 아니고요. 명시적으로 담합을 하다가 여러 가지 사정으로 정보교환으로 전환한 그 부분에 대해서는 이거는 통상적인 정보교환으로 보지는 않고, 합의로 판단한 사례가 다수 있습니다.

<질문> 국장님 아까 후반부에는 은밀한 담합이라고 했는데 은밀한 담합은 어떤 방식으로 하는 거를 말하는 거예요?

<답변> 그러니까 기존에는 두 가지 방식을 활용을 했었거든요. 2010년부터는 팀장들이 주변 식당에서 담합은 다 식당에서 이루어졌는데, 모임은. 거기서 모여서 직접적으로 논의하고 합의하는 그런 과정과 그런 방법과 그다음에 중요 정보교환, 실무자 간에 중요 정보교환이 투트랙으로 이루어졌습니다. 계속 가다가 부산사무소에 2016년 조사가 있게 되면서 저희 내부논의한 부분도 있는데 더 이상 이게 좀 여의치 않다.

그래서 이거 이런 부분 대신에 아까 말씀드렸다시피 현금으로 갹출하고 문서화도 금지하고 이런 내용 그때 다시 한번 논의하게 됐거든요. 그래서 그런 식으로 해서 명시적으로 어떤 직접적인 모임은 자제하고 정보교환이라는 은밀한 이런 방법은 남겨두는 형태로 해서 담합이 지속되었습니다.

<질문> 제강사들 가격 담합이 이번이 처음이 아니지 않습니까? 그동안에 적발사례 간단하게 소개해주시고요. 구조적으로 이게 계속 반복되는 이유 같은 것도 짚어주실 수 있는지 부탁드립니다.

<답변> 철스크랩 국내 담합과 같은 경우에는 이게 제강사들이 어떻게 보면 담합에 있어서 자주 적발도 되고 조치를 받고 있는데요. 철스크랩 구매의 경우에는 1998년에 저희가 철스크랩 가격과 관련한 담합으로 해서 조치한 바가 있습니다. 그래서 20여 년만에 동일하지는 않지만 유사한 형태의 어떤 담합이 자주 발생이 됐고요.

그다음에 제강사들이 통상 철스크랩을 구매를 해서 녹여서 가공을 한 다음에 이 제품을 철근을 주로 만듭니다. 그러다 보니까 이제 원재료를 구매하는데 있어서의 철스크랩 구매담합이 발생한 사례가 있고 이번도 그 일환으로 저희가 적발 조치한 것이고요.

철스크랩을 가공해서 철근을 만드는데 철근 판매가격 담합은 제가 기억하기에 4, 5차례, 4차례 정도 지속적으로 적발돼서 가장 최근에는 2018년에 저희가 조치를 철근 판매가격 담합으로 조치를 하고 있고요.

이게 어떤 요인인지는 저희도 사실 많이 고민을 하고 있습니다. 그래서 기본적으로는 이 사업자들의 어떤 행태, 관행 이런 부분들에 철저한 반성을 하고 그다음에 어떤 개선이 필요하지 않은가 싶습니다. 특히, 이번 건도 그렇지만 현대제철의 주도로 해서 이번 사건이 사실 이루어지게 됐는데 특히 상위사업자들의 어떤 이런 부분에 대한 경각심 이런 부분들이 특히 더욱 필요하지 않나 싶습니다.

그래서 이번에 저희가 특별히 최고경영자나 임직원에 대한 어떤 교육명령 이 부분을 추가한 것도 그러한 고민의 일환이라고 말씀을 드리겠습니다.

<질문> 먼저 고발조치는 추후 결정된다고 하셨는데 제재와 따로 나오는지 이유가 뭔지가 궁금하고 또 이전에도 이렇게 따로 나오는 경우 있었는지 궁금하고요.

그리고 또 하나가 5페이지에 재고확보가 긴요한 제강사가 기준가격을 인상하는 일탈행위에 대한 특별한 제재가 없이 장기간 주도했다고 했는데, 그러면 앞으로도 이런 일탈행위가 반복되는 거 아닌지 이에 대한 추가적인 대책이나 그런 건 없는지 궁금합니다.

<답변> 두 번째 것부터 말씀을 드리겠습니다. 일탈행위에 대한 제재가 없다는 거는 담합 가당자들 간에 담합에 합의를 했는데 그 합의를 따르지 않는 부분을 언급을 한 거고요. 그래서 중·소형사가 자기 가격을 예를 들면 느슨한 담합이라는 게 가격을 인하하기로 일단 합의를 합니다. 가격을 인하하기로 했는데 중소형 제강사 같은 경우는 야드에 적치장에 철스크랩 재고가 많지가 않은 상황이에요. 그런데 가격을 인하하면 들어오지가 않겠죠. 입고가.

그러니까 그러면 공장을 중단해야 되니까 그럴 때는 불가피하게 가격을 인상할 수밖에 없거든요. 철스크랩을 원재료기 때문에 그거를 구매를 해서 어느 정도는 확보를 해놔야 공장이 가동이 되니까, 그런 식으로 해서 당초 합의와는 다른 모습을 보인 그런 제강사들에 대해서 별도 제재나 이런 게 없었다는 취지에서 말씀을 드린 거고요.

고발의 경우에는 이게 저희가 약간 몇 가지 사정이 있어서 특별한 건 아니고요. 사정이 있어서 저희가 이제 시정조치에 대한 의결서는 지난주에 저희가 보냈고 그에 따라서 일부 상장법인 중심으로 해서 공시가 나오고 있는 상황이다 보니까, 저희가 이거를 보도자료를 더 늦출 수는 없는 상황이었고요.

고발의 경우에는 아까 보도자료에서 말씀드렸다시피 이 제강사들이 굉장히 변화가 굉장히 무쌍합니다. 사실은 이런 저런 분할도 하고 이러다 보니까 일반 행정제재하고는 달리 고발은 그런 부분을 좀 충분히 잘 가려서 봐야 되거든요. 일시존속 적인 부분도 있고 해서, 그런 부분들에 대해서 저희가 다시 한번 그 부분은 추가로 심의를 해서 결정할 필요가 있겠다고 생각을 해서 아마 추가심의 예정입니다.

그래서 다음 달 쯤에 심의가 예정이 돼 있고요. 결정되는 대로 바로 별도로 발표를 해드리겠습니다. 참고로 이 건은 사실 이거 외에도 조사과정에서 일부 조사방해 행위라든지 저희가 조사과정에서 출석요청한 부분에 대한 출석거부 행위 등이 있었고요. 그 부분도 저희가 별도로 심의를 했고 그 부분과 함께 모아서 따로 발표를 드릴 예정입니다.

<질문> 국장님 저기 역대과징금 그것만 좀 설명해주시겠어요? 1위가 뭐였고, 얼마였고, 2위가 뭐였고.

<답변> 이게 과징금 형벌 이게 중요한 건 아닌데 궁금해 하시는 분들이 많아서 준비를 했습니다. 일단은 이 건이 역대 네 번째로 말씀을 드렸는데 첫 번째가 다 아시다시피 2016년 퀄컴 시지사업자 건이 1조 300억 원이 있었고요. 그다음에 두 번째가 두 번째부터는 담합 사건입니다. 그래서 2010년경에 6개 LPG 공급사 담합 관련해서 6,689억 원이 부과됐고, 그다음에 2014년에 호남고속철도 관련해서 28개 건설사 담합에 대해 3,478억 원을 부과한바 있습니다. 그래서 이번 사건이 그 다음 순번이 되겠습니다.

<끝>
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