설탕 단서로 '7년 담합' 잡아낸 공정위 조사팀…"물가 안정 큰 보람"

약속한 날이 되면 경쟁사 직원이 찾아왔다. 거래처에 보낼 가격 인상 공문에 품목별 인상 폭과 시기가 합의한 대로 적혔는지 확인하더니, 우체국까지 함께 가서 공문이 실제로 발송되는 것까지 지켜봤다. 

국내 전분·전분당 시장을 사실상 나눠 가진 4개사가 7년 넘게 가격을 함께 정하면서 서로의 '약속 이행'까지 감시한 방식이다. 

공정거래위원회는 지난 7월 대상, 사조씨피케이, 삼양사, CJ제일제당 등 4개 전분·전분당 제조사가 2018년 5월부터 2025년 10월까지 이어진 13차례의 가격 담합을 적발했다. 이들은 국제 옥수수 가격이 급등했던 시기에 판매가격을 최대 73%까지 올리기도 했다. 과징금은 7476억 원으로, 발표 당시 공정위가 담합 사건에 부과한 과징금 가운데 가장 큰 규모였다. 

전분과 전분당은 과자와 빵, 음료, 빙과, 맥주는 물론 제지·철강 등 여러 산업에 쓰이는 기초 원재료다. 대규모 설비가 필요한 장치산업이라 새로 뛰어들기 어렵고, 4개사의 국내 B2B 시장 점유율은 전분 95.7%, 전분당 86.4%에 이른다. 

이들이 가격을 함께 정하면 거래처는 다른 곳에서 살 방법이 없다. 부풀려진 원료값은 결국 우리 식탁 물가로 돌아온다.

이 사건의 조사는 설탕 담합 조사 때 얻은 단서로부터 시작됐다. 공정위 조사팀은 2025년 10월 조사에 착수해 약 4개월 만에 조사를 마치고, 2026년 3월 심사보고서를 위원회에 상정했다. 통상 10개월 넘게 걸리는 과정을 대폭 앞당긴 것이다. 

조사팀을 움직인 건 민생 물가와 직결된 사건인 만큼 하루라도 빨리 경쟁 가격을 되돌려 놓아야 한다는 사명감이었다.

5명의 조사팀은 맡고 있던 다른 사건도 처리하면서 임직원 40~50명을 불러 진술을 받았고, 수많은 거래처의 가격 변경 내역을 하나하나 대조했다. 주말도 반납했다. 어린 자녀를 돌보는 일과 조사를 함께 해내야 했고, 한동안 허리 통증으로 걷기조차 힘들었던 직원도 있었다. 

정책브리핑은 7년 묵은 담합의 고리를 끊어 낸 공정위 조사팀의 김유정·조규성 사무관과 서상우 조사관을 만났다.

설탕에서 전분당으로… "같은 장소에서 만나고 있었다"

- 설탕 담합 조사의 단서가 전분·전분당 사건으로 이어졌다고 들었습니다.

(조규성 사무관) "설탕 담합 사건 때 제가 한 업체의 현장조사 반장을 맡았는데요. 확보한 자료를 보다 보니 설탕이 아닌 다른 품목을 짐작하게 하는 표현들이 눈에 띄더라고요. 평소에 담합을 하지 않고서는 쓸 수 없는 단어들이었어요. 그걸 따라가 보니 설탕 사업자들이 만나던 바로 그 장소에서 전분당 사업자들도 만나고 있었습니다. 그게 연결고리가 돼서 전분당 조사로 이어졌죠."

(김유정 사무관) "요즘은 담합하는 업체들이 단서를 거의 남기지 않아요. 어떻게 하면 적발되는지 다 알고 있거든요. 그래서 처음 잡은 단서가 정말 중요했어요. 그렇다고 그것 하나로 끝난 건 아니에요. 현장에서, 또 진술을 받으면서 조사팀 모두가 사실관계를 하나하나 맞춰 나간 덕분입니다."

원가 오르면 '즉시 인상', 내리면 '최대한 늦게'

- 가격 인상과 인하 합의는 어떻게 이뤄졌나요?

(서상우 조사관) "국제 옥수수 가격이 오를 때는 원가 오른 만큼을 거래처에 빨리 넘기려고 가격 인상을 합의했어요. 그게 8차례입니다. 반대로 옥수수 가격이 내려가면 거래처들이 가격 좀 내려 달라고 하잖아요. 그러면 인하 폭은 최대한 줄이고 시기는 최대한 늦추자고 합의했어요. 이게 5차례고요. 회사 사무실에 모여서 화이트보드에 적어 가며 정했습니다.

거래처 반발을 줄이려고 얼마나, 언제 바꿀지뿐 아니라 무슨 근거를 댈지와 공문을 언제 보낼지까지 다 맞췄어요. 환율이나 원료 가격 같은 근거요. 품목별로 목표가격을 정해 놓고는 각 사가 그보다 높은 가격을 차례로 통보했습니다. 그러면 거래처는 결국 목표가격 정도에서 받아들이게 되는 거죠.

협상할 때도 역할을 나눴어요. 그 거래처와 거래가 제일 많은 회사가 '주관사'로 협상을 이끌고, 나머지는 주관사보다 더 높은 가격을 부르면서 옆에서 같이 설득했습니다. 목표가격대로 정해지도록 서로 밀어준 거예요."

- 모든 거래처에 똑같이 적용됐나요?

(조규성) "아니요, 거래처의 힘에 따라 달랐어요. 가격을 내려 달라고 세게 요구하는 대형 실수요처에는 인상을 두세 달 늦춰 주거나 더 빨리 내려 줬어요. 2023년 11월쯤 합의를 보면, 인하를 요구하는 거래처 위주로만 내려 주고 그 폭도 최소한으로 하자고 했거든요. 반면 작은 실수요처나 대리점에는 가격을 최대한 그대로 뒀어요. 힘없는 대리점한테는 올릴 땐 바로 올리고, 내릴 땐 제일 늦게 내린 셈이죠."

- 정부의 가공용 옥수수 할당관세 지원 기간에도 담합이 이어졌습니다.

(김유정) "할당관세는 원가 부담을 덜어서 물가를 잡으라고 정부가 지원해 주는 거잖아요. 그런데 그 지원을 받는 기간에도 담합을 계속했습니다. 혜택은 자기 이익으로 챙기고, 가격 부담은 거래처와 소비자한테 넘긴 거죠. 정부의 지원 정책이 제대로 효과를 내려면 결국 업체들끼리 공정하게 경쟁해야 합니다."

합의에서 실행까지… 7년 치 퍼즐 맞추기

- 7년 넘게 이어진 합의를 어떻게 입증했나요?

(김유정) "한 번 한 번의 합의도 중요하지만, 그게 그렇게 오랫동안 계속됐다는 걸 입증하는 게 관건이었어요. 경쟁사끼리 만난 기록, 회의 자료, 문자메시지, 임직원 진술, 가격 변경 공문, 거래처별 실제 가격 변경 내역까지 전부 모아서 맞춰 봤습니다."

(서상우) "진술이 엇갈리는 부분은 두 번, 세 번 다시 불러서 계속 확인했어요. 그리고 저희는 합의만이 아니라 그대로 실행했는지도 입증해야 하거든요. 합의한 만큼 거래처에 진짜 올렸는지를 공문과 일일이 비교했어요. 거래처가 정말 많은데 그걸 하나하나 다 맞춰 봤죠."

- 2018년에 시작된 담합입니다. 오래된 일을 확인하는 데 어려움이 있었을 것 같아요.

(김유정) "조사 시점과 시간 차이가 크다 보니 그때 무슨 합의를 했는지 확인하기가 정말 어려웠어요. 퇴직하신 분들까지 다시 불러서 진술을 받았고, 오래된 자료와 진술을 하나하나 교차해서 검증 했습니다."

(조규성) "당사자들도 기억을 잘 못 하니까, 기억을 해낼 수 있게 자료를 하나씩 보여 주면서 물어야 했어요. 그게 제일 품이 많이 드는 일이었죠."

- 조사 과정에서 가장 어려웠던 점은요?

(김유정) "최대한 빨리 처리해야 한다는 부담이었습니다. 전분과 전분당은 국민 생활과 가까운 제품이라 담합 영향이 다른 산업과 소비자한테까지 가거든요. 빨리 처리해야 그만큼 정상적인 경쟁 가격이 빨리 돌아오니까요. 보통 10개월 넘게 걸리는 일을 몇 달 만에 끝내야 했으니 부담이 컸죠."

- 가장 기억에 남는 장면은?

(서상우) "당시 공정위에서 설탕, 밀가루 담합 사건을 같이 하고 있었는데 전분당까지 담합한 사실을 알게 되니까 '식품 원재료 업체들이 다 이러고 있었구나' 싶어서 놀랐어요. 제일 놀라웠던 건 합의만 한 게 아니라 진짜 그대로 하는지 서로 감시했다는 거예요. 공문을 보내기로 한 날 상대 회사에 가서 내용을 확인하고, 우체국까지 같이 가서 실제로 보내는지 지켜봤어요. 배신할 수 없게 만드는 구조였던 거죠."

"담합 관행에서 벗어나 경쟁 가격이 자리 잡기를"

- 과징금은 어떻게 처리되며, 피해를 본 소비자나 소상공인이 구제받을 방법이 있나요?

(조규성) "과징금은 국고로 들어갑니다. 담합으로 손해를 본 거래처나 소비자는 손해배상 청구 같은 민사 절차로 구제받을 수 있어요. 이때 공정위 제재가 중요한 근거가 되고요. 실제로 대량으로 사는 실수요처들은 손해배상 청구를 검토하는 경우가 많습니다. 소비자 입장에서 가장 직접적인 혜택은 담합으로 오른 가격을 바로잡아 물가를 안정시키는 거라고 생각해요."

- 이번 제재는 민생 물가와 공정한 경쟁 질서에 어떤 의미가 있나요?

(김유정) "전분과 전분당은 정말 많은 제품의 원료라서, 여기서 담합이 생기면 관련 산업 전체의 원가가 올라가고 결국 소비자 물가에도 영향을 줍니다. 이번 제재는 업체 몇 곳을 처벌하는 데서 끝나는 게 아니라, 담합으로 부당하게 오른 가격을 바로잡아 물가 안정에 보탬이 된다는 의미가 있다고 봐요. 업체들이 가격과 품질로 정정당당하게 경쟁하게 만들고, 비슷한 담합이 다시 생기지 않게 막는 데도 의미가 크고요."

- 앞으로 기대하는 변화가 있다면?

(김유정) "이제는 담합 관행에서 벗어나서, 각 업체가 자기 원가와 시장 상황을 보고 스스로 가격을 정하는 경쟁 문화가 자리 잡았으면 좋겠어요. 제조업체들끼리 공정하게 경쟁하면 가격도 품질도 좋아지고, 그게 결국 소비자한테 돌아갈 거라고 기대합니다."

- 마지막으로 이번 성과에 대한 소회와 국민께 전하고 싶은 말씀을 부탁드립니다.

(서상우) "담합이 기업들끼리의 가격 문제로 끝나는 게 아니라 국민 생활과 여러 산업에 다 영향을 준다는 걸 다시 한번 느꼈어요. 오래된 담합을 입증하는 게 쉽지는 않았지만, 진술과 자료를 하나씩 확인해 가며 마무리할 수 있어 보람이 큽니다. 설탕, 밀가루에 이어 식품 원재료에 퍼져 있던 담합을 바로잡은 만큼, 이번 제재가 비슷한 담합을 막는 계기가 되면 좋겠습니다."

(조규성) "요즘은 담합 증거가 거의 남지 않아서, 결국 경험과 노하우로 처음 잡은 단서를 끝까지 붙들고 가는 수밖에 없어요. 앞으로도 그렇게 하나하나 찾아내겠습니다."

7년 동안 업체들은 우체국까지 함께 걸으며 서로의 약속을 확인했다. 그 약속의 고리를 끊어 낸 것은 설탕 조사 현장에서 발견한 단서 하나를 끝까지 붙든 조사관들의 집요함이었다.

담합이 '들키지 않는 계산'이 아니라 '반드시 치르는 비용'이 될 때, 시장의 가격은 비로소 경쟁으로 정해진다. 우리 장바구니 물가를 지키는 일은 그렇게, 보이지 않는 곳에서 이어지고 있다.

정책브리핑 김두리 

[담합 조사 어떻게 이뤄지나]

Q. 공정위는 담합을 어떻게 포착하나요?

 - 크게 신고·제보와 직권인지로 나뉩니다. 신고·제보는 피해를 본 거래업체나 소비자, 담합에 참여한 사업자, 내부 관계자 등이 공정위에 알려 주는 방식이에요. 특히 내부자 제보는 밖에서는 알기 어려운 은밀한 합의를 파악하는 데 중요한 단서가 됩니다. 신고인의 신원은 철저히 보호됩니다. 직권인지는 공정위가 시장 모니터링이나 자료 분석을 하다가 담합 징후를 직접 발견해서 조사에 나서는 경우예요.

Q. 공정위 조사는 수사기관의 수사와 어떻게 다른가요?

 - 공정위 조사는 사건을 인지해 조사를 시작하고, 현장조사와 진술조사로 자료를 확보해 법 위반 여부를 검토한 뒤 심사보고서를 작성하는 순서로 진행됩니다. 그다음 위원회가 전원회의나 소회의에서 심의해 최종 결정하죠. 수사기관의 수사는 검찰 기소와 형사재판으로 이어지지만, 공정위는 위원회 심의를 거쳐 시정명령이나 과징금 같은 행정 제재를 내립니다. 형사처벌이 필요한 행위는 따로 검찰에 고발할 수 있고요.

Q. 기업이 담합을 부인하면 어떻게 입증하나요?

 - 기업들은 합의 자체를 부인하거나 "시장 정보만 주고받았다"고 주장하는 경우가 많아요. 그러면 공정위는 회의 자료, 이메일, 통화 내역, 업무수첩 같은 객관적인 증거를 확보하고, 관련 임직원 진술로 어떤 합의를 했는지 구체적으로 확인합니다. 진술이 오락가락하거나 증거와 맞지 않으면 자료를 더 찾고 거듭 물어보면서 진술이 사실인지 검증하죠. 담합은 둘 이상의 사업자가 함께 하는 거라서, 한 곳이 끝까지 부인해도 다른 곳들의 진술이나 증거로 사실관계를 밝힐 수 있어요. 먼저 자진신고하는 곳이 감경을 받는 이른바 '죄수의 딜레마' 구조도 있어서, 먼저 털어놓는 경우도 있습니다.

Q. 심사보고서를 보낸 뒤 위원회 심의는 어떻게 이뤄지나요?

 - 심사보고서는 조사로 확인한 법 위반 혐의와 심사관의 조치 의견을 담은 문서예요. 보고서를 받은 피심인은 의견과 반박 자료를 낼 수 있습니다. 위원회는 심사관과 피심인 양쪽의 주장과 증거를 모두 살펴보고, 위원들이 합의해 법 위반 여부와 제재 수준을 정합니다.