"국가 중대사안 정책 방향 5단계 거쳐 결정

국가안전보장회의(NSC) 사무처는 ‘표준행동절차(Standard Operating Procedure)라고 불리는 외교ㆍ안보정책 5단계 결정 과정을 2일 '청와대브리핑’을 통해 소개했다.

NSC는 “현재 우리나라의 중대현안에 대한 정책방향은 5단계를 거쳐 결정된다”며 “1단계는 논리와 초안 마련 단계, 2단계는 NSC와의 실무협의 및 관련부처 차관보급이 참여하는 실무조정회의”라고 설명했다.

이어 "3단계는 NSC 상임위원회로서 그 결과는 대통령께 보고되고 각 부처가 공유하며 4단계는 대통령이 주재하는 회의나 대통령과 부처 책임자들 사이에서 정책결정이 이루어지는 단계이고 마지막 5단계는 결정사항을 각 부처가 숙지하고 집행하는 단계"라고 밝혔다.

NSC는 “참여정부는 과거정부와 달리 NSC를 통해서 안보정책을 조정하고 통합해왔다”며 “체계와 과정을 중요시하는 대통령의 철학을 반영하여 안보정책 결정의 표준모델을 정착시키려고 노력해 왔다”고 설명했다.

아울러 NSC는 “적지 않은 사람들이 뚜렷한 근거도 제시하지 않은 채 ‘정책결정의 혼선’ 이라는 표현으로 NSC를 비판하고 있지만 정책결정이 이루어지기 전에 다양한 의견이 제시되는 것은 정책혼선이 아니다”라며 “정책혼선이란 결정된 정책에 대해서 특정부처나 책임자들이 다른 목소리를 내거나 제대로 집행하지 않는 것을 말한다”고 주장했다.

NSC 사무처가 밝힌 내용의 전문은 다음과 같다.

■ 효율적 정책조정으로 국가안보 증진
NSC는 안보현안에 대한 부처간 정책 조정을 핵심적 기능의 하나로 가지고 있다. 지난 1년 5개월 동안 우리가 직면했던 북핵 문제, 주한미군 감축, 용산기지 이전, 이라크 파병 등 첨예한 안보사안은 개별 부처가 독자적으로 담당하기 보다는 여러 부처들이 현안 해결에 참여해야 하는 특징을 가진다. 특히 국가안보전략을 고려하는 대통령의 입장에서는 이런 현안들이 유기적으로 연결된 사안이다. 이렇듯 국가안보전략적 관점에서 안보현안들을 유기적으로 연결시켜 부처간 협의가 이루어지는 것이 바로 NSC의 정책조정 기능이라고 할 수 있다.

NSC 정책조정 기능은 다양한 안보현안의 해결 과정에서 부처간 긴장과 갈등이 야기되거나 사회적 갈등이 발생할 가능성이 높은 오늘의 현실에서 필요성이 더욱 커지고 있다. NSC의 정책조정은 다음과 같은 몇 가지 분야에서 중점적으로 이루어진다.

국가안위와 대외관계에 중요한 영향을 미치는 핵심 안보현안들은 대부분 여러 부처들이 협력해야 정책효과가 발휘될 수 있으며 바로 여기에 NSC 정책조정의 필요성이 있다. 예컨대 북핵 문제는 외교부가 주무부처이지만 국방부와 국정원의 정보 제공이 필요하고 통일부의 대북설득이 함께 이루어져야 진전을 기할 수 있다. 용산기지 이전 문제는 국방부가 주무부서이지만 외교부의 대미협상력과 국민적 갈등을 조정하기 위한 다른 부처들의 적극적 지원이 있어야 한다.

하나의 안보사안을 둘러싸고 부처 사이에 정책지향이 다르거나 입장이 상충될 경우에도 이를 조정하는 과정이 필요하다. 북핵 문제의 경우 아무래도 외교부는 대외관계, 통일부는 남북관계를 중심으로 접근하는 경향을 갖게 마련이다. 한반도 평화정착과 관련해서도 국방부는 대북 억지력 확보, 외교부는 국제 협력, 통일부는 남북화해협력이라는 측면을 중시하게 된다. 따라서 일관되고 단일한 정책을 추진하기 위해서는 하나의 안보현안에 대해서 서로 조금씩 다른 정책적 지향점들을 협의하고 조정하는 과정이 필수적이다.

한편 오늘날 같이 안보현안에 대한 시민사회의 관심이 증대하는 상황에서는 사회적 갈등을 해결하기 위한 정책조정도 필요하다. 바로 이 영역도 NSC와 부처간의 협의조정 대상이 된다. 파병이나 용산기지 이전 문제에서 알 수 있듯이 최근 외교안보 문제는 정부의 독점적인 정책결정 영역에서 벗어나고 있기 때문에 국론통합 지향적인 정책결정이 중요해지고 있는 것이다.


■5단계 결정과정...‘표준행동 절차’확립
현재 우리나라의 중대현안에 대한 정책방향은 5단계를 거쳐 결정된다. 1단계는 해당부처에서의 내부 논의와 초안마련의 단계이다. 2단계는 NSC와의 실무협의 및 관련부처 차관보급이 참여하는 실무조정회의이다. 3단계는 NSC 상임위원회로서 그 결과는 대통령께 보고되고 각 부처가 공유한다. 4단계는 대통령이 주재하는 회의나 대통령과 부처 책임자들 사이에서 정책결정이 이루어지는 단계이며, 5단계는 결정사항을 각 부처가 숙지하고 집행하는 것이다. 이렇듯 참여정부는 안보정책 결정과정에 대해 ‘표준행동절차’(Standard Operating Procedure)를 확립해 나가고 있다.

여기서 일부에서는 마치 NSC가 부처 업무에 사사건건 간섭하고 ‘일거수 일투족’을 지휘 감독하는 것으로 주장하고 있으나 이는 사실이 아니다. 각 부처는 어디까지나 자기 업무를 독자적으로 수행하며, 단지 북핵, 파병 등 주요 현안을 중심으로 NSC 협의틀에서 논의가 이루어지는데 이는 안보관련 부처 업무 가운데 5%에도 미치지 못할 것이다.

■체계와 과정 중시하는 참여정부 철학
참여정부는 국가안보의 중요성을 고려하여 안보부처 장관들로 구성되는 NSC 상임위와 차관보급 회의인 실무조정회의를 매주 1회 정례적으로 개최하고 있다. 참여정부 출범이후 NSC 상임위는 59회, 실무조정회의는 60회를 개최하였으며, 주요 현안에 대한 장차관급회의, 차관급회의, 각급 실무자회의 등을 수시로 개최해 오고 있다.

이 외에도 부처간의 협의수준을 높이고 충분한 근거를 확보하기 위해 다양한 대응기제를 마련해왔다. 정부는 주한미군과 한·미동맹 조정 현안에 효율적으로 대처하기 위해 ‘고위급실무대책위’, ‘3인위원회’ 등을 운영하고 있다. ‘고위급실무대책위’는 범정부 차원의 전략과 대책을 협의하는 기구로서 국방부 정책실장, 합참전략기획본부장, 외교부 차관보, NSC 전략기획실장 및 정책조정실장이 참여한다. 대미협상을 전담하는 ‘3인위원회’에는 국방부 국제협력관, 외교부 북미국장, NSC 정책조정관이 참여한다. 이러한 위원회에서는 대통령의 안보철학과 지침이 반영되고, 부처들의 실무적 의견이 고려되어 안보현안들이 협의·조정된다.

한편 적지 않은 사람들이 뚜렷한 근거도 제시하지 않은 채 ‘정책결정의 혼선’ 이라는 표현으로 NSC를 비판하고 있다. 여기서 정책결정이 이루어지기 전에 다양한 의견이 제시되는 것은 정책혼선이 아니다. 또 특정 언론에 부처 관료들의 목소리라며 익명으로 흘러나오는 불만을 정책혼선이라고 할 수는 없다. 정책혼선이란 결정된 정책에 대해서 특정부처나 책임자들이 다른 목소리를 내거나 제대로 집행하지 않는 것을 말한다.

이런 차원에서 볼 때 참여정부 이후 과거에 비해 정책혼선은 크게 줄었다고 자부한다. 우리는 외교안보 5개 부처가 모두 참여하는 북핵문제 해결과정에서 어떤 정책혼선이 있었는지 알지 못한다. 일부 언론이 대표적 정책혼선으로 지적한 파병문제에 대해서도 파병의 성격과 규모가 최종 결정된 작년 12월 18일 이후 정부부처에서 다른 목소리를 내거나, 집행과정에서 이탈한 경우가 있다면 지적해주기 바란다. 정당한 지적은 겸허히 수용하고 개선해 나갈 것이다.

참여정부는 과거정부와 달리 NSC를 통해서 안보정책을 조정하고 통합해왔다. 체계와 과정을 중요시하는 대통령의 철학을 반영하여 안보정책 결정의 표준모델을 정착시키려고 노력해 왔다. 물론 모든 것이 다 성공적이었고 만족할만한 것이었다고 말할 수는 없을 것이다. 앞으로도 NSC는 부처의 자율성을 존중해 나가면서 안보부처와의 지금까지의 협력관계를 더욱 발전시켜 국가적 안보현안에 매진해 나갈 것이다.

국가안전보장회의(NSC) 사무처 정책조정실