공공재개발을 통한 도시정비 활성화 기대

김태섭 주택산업연구원 주택산업진흥실장

공공재개발은 한국토지주택공사(LH) 등 공공이 사업성 부족, 주민 갈등 등으로 장기 정체된 재개발사업에 참여하여 주거환경을 개선하고, 사업도 촉진하는 방식이다.

그동안 재개발사업은 여러 가지 도시계획 규제하에서 조합(주민)에 의한 자체자금조달(self-financing) 방식으로 사업이 추진되어 어려움이 많았다. 서울 등 대도시에서 주택수요가 급증하고 있으나 가장 현실적인 공급대안인 재개발사업이 지연됨에 따라 수급불균형에 의한 주택가격 오름세가 확대되어 왔다.

이제 정부가 공공재개발을 통해 도심 주택공급의 활력소를 불어넣으려고 하고 있다. 상업지역과 준공업지역에 위치한 도심권 재개발사업은 그동안 사업추진을 저해하는 여러 가지 장애요인으로 진척되지 못하였다. 그러나 정부가 공공재개발 도입을 발표한 이후 관심이 증가하여 2020년도 공공재개발 후보지 공모에 70곳이 참여했고 최종적으로 흑석2구역 등 8곳이 선정되었다. 

시장에서는 공공재개발 방식이 기존 조합방식과 비교해 어떤 이점이 있는지에 대해 관심이 많다. 공공이 사업에 개입하여 또 다른 갈등이 양산되지 않을까 우려하기도 하고, 공공성만 강조하여 사업성 증진에 별로 도움이 되지 않을 것이라는 생각도 하게 된다.

이러한 우려에도 불구하고 공공재개발사업은 일반재개발사업에 비해 많은 매력을 가지고 있다. 첫째, 도시규제를 완화해 용적률을 법적상한의 120%까지 높여주고, 용적률 상향에 따른 임대주택 기부채납비율도 50%에서 20~50%로 조정하였다.

둘째, 분양가상한제 적용대상에서 제외하고 조합원 분담금 부담을 완화해 사업성을 보장한다. 셋째, 기금으로 사업비와 이주비를 저리로 융자하고 기반시설과 생활SOC 조성비용도 지원한다. 넷째, 신속한 인허가 절차를 위해 사업관련 심의 절차도 간소화하게 된다.     

이러한 인센티브는 기존 조합방식에 의한 일반재개발사업에서는 감히 생각하지도 못했던 내용들이다. 실제로 서울 모 재개발구역을 대상으로 공공재개발 조건을 부여하여 시뮬레이션을 해보면 일반재개발사업으로 추진할 때 보다 사업성이 두 배 이상 향상되어 조합원 평균 분담금을 내지 않아도 될 뿐 아니라, 오히려 환급을 받을 수 있는 사업여건으로 바뀐다.  

물론 이러한 결과는 사업지별로 다르게 나올 수 있으나 사업성과 분양성 뿐 아니라 공공성도 확보되어 여러 가지 면에서 정책지원 효과가 있을 것으로 보인다. 사업성은 주민 분담금과 관련이 있기 때문에 조합원들이 가장 중요하게 생각하는 사안이다.

공공재개발 사업구역으로 선정된 서울 동작구 흑석동 흑석2구역 모습. (사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

사업성이 안 좋은 구역은 주민분담금이 수억원씩 늘어나기 때문에 사업 자체를 기피하게 된다. 공공재개발사업 방식은 그동안 도시 내 주택공급의 필요성에도 불구하고 누적된 사업 장애요인으로 정체되었던 재개발사업에 활력을 불어 넣을 것으로 기대된다.    

하지만 이러한 장밋빛 청사진에도 최근 가장 관심지역이었던 흑석2구역에서 공공재개발사업을 포기할 가능성이 있다는 전망이 나오고 있다. 주된 이유는 정부 발표와는 달리 기대에 못 미치는 용적률 인센티브와 층고 제한 강화, 분양가 제한 등으로 일반재개발사업보다 사업성이 그다지 나아지지 않는다는 얘기다.

가장 우려했던 것들이 현실로 나타나고 있는 것이다. 초기 단계의 진통이기는 하지만 또 다른 형태의 갈등 양산으로 공공재개발사업의 목적을 훼손할 수 있고 정부정책에 대한 신뢰가 떨어질 수 있다. 아무리 공공이 개입하여 사업을 촉진한다고 해도 조합원의 결의가 없으면 진행할 수 없다.

사전에 갈등을 줄이기 위해서는 공공재개발사업 결정단계에서 일반재개발로 추진했을 때와 공공재개발로 추진할 경우를 비교하여 시뮬레이션이 이뤄져야 하며, 인센티브의 기준과 공공성 확보 기준을 명확히 하고 공공재개발 여부를 결정하도록 해야 한다.

또 가이드라인 없이 모든 구역을 개별적으로 대응할 수는 없다. 따라서 공공재개발 가이드라인이 필요하며, 구역의 특성에 따라 일부 조건들을 조정하여 상호협의를 진행해야 할 것이다. 무엇보다도 주민들의 기대수준을 저버리는 지원조건의 유동성은 경계해야 한다.