지속가능한 낙농산업 발전 정책 방향

안녕하십니까? 농림축산식품부 식품산업정책실장 권재한입니다.

농식품부는 낙농산업의 지속가능한 생태계 구축을 위해 원유의 용도별 차등가격제를 도입하고, 불합리한 낙농진흥회 의사결정 체계를 개편하는 내용을 주요 골자로 하는 낙농산업 발전대책을 추진합니다.

지난 20년간 낙농산업은 지속적으로 위축되어 왔습니다. 현재와 같은 상황이 지속된다면 국내 낙농산업의 미래는 지속가능하지 않다는 것이 정부의 판단입니다.

이러한 자급률의 하락은 소비자의 우유소비 변화에 대응하여 현장의 원유 생산구조가 적시에 변화하지 못한 것이 주요 원인으로 판단하고 있습니다.

국민 1인당 마시는 우유 소비량은 지난 20년간 줄었지만 치즈, 버터 등 유제품의 소비량은 같은 기간 대폭 증가하였습니다.

하지만 원가가 높은 국내산 원유를 활용한 유제품은 원가가 싼 수입가공 유제품과 경쟁하기는 매우 버거운 상황입니다.

그 결과, 지난 20년간 국내 생산은 2001년 234만 t에서 2020년 209만 t으로 감소한 반면, 수입은 같은 기간 65만 t에서 243만 t으로 크게 증가하였습니다.

더욱이 2026년부터는 미국산·유럽산 치즈와 시유의 관세가 철폐되는 것을 시작으로 유제품 시장 개방이 더욱 확대될 전망입니다.

이러한 상황에서 우리 낙농 제도개편이 적시에 이루어지지 않는다면 국내 생산은 연간 음용유 총 소비량인 175만 t 수준 이하로 급락하게 될 것입니다.

지난 20년간 국내 원유생산 구조가 우유의 소비구조 변화에 따라가지 못하게 된 근본 원인은 현재의 낙농산업 제도가 소비시장 변화에 맞게 적시에 개편되지 못했기 때문입니다.

현재의 낙농산업은 쿼터제, 원유가격의 생산비 연동제, 정부의 차액보전을 주축으로 유지되고 있습니다.

원유의 생산자는 본인이 연간 생산할 수 있는 원유량을 쿼터로 가지고 있습니다. 쿼터 범위 내에서는 정상가격으로 유업체에 전량 납품하고 있습니다.

이러한 쿼터제는 생산은 매일 되지만 부패가 쉬워서 보관이 어려운 원유의 특성과 생산자가 거래 상대방인 유업체에 비해 약자일 수밖에 없다는 점을 감안해서 생산 안정성을 위해 보장되고 운영되고 있습니다.

현재의 쿼터량은 222만 t이고 국내 음용유 소비량은 175만 t 수준입니다. 그 차이만큼은 유업체가 가공용으로 사용해야 하지만 비싼 국내 원유가격으로 인해 유업체가 222만 t 전부를 구매할 수 없는 실정입니다. 정부가 2020년 336억 원을 지원하였음에도 불구하고 실제 유업체가 구매하는 물량은 205~210만 t에 불과합니다.

현재 원유의 가격은 낙농진흥회에서 구입하는 가격에 따라서 대부분의 유가공 회사에서도 동일하게 적용하고 있는데, 현재 낙농진흥회의 가격결정 방식은 생산비 연동제입니다.

2013년에 도입된 생산비 연동제는 원유의 가격을 생산비 증감에만 연동해서 조정하는 방식입니다. 그러나 수요가 감소하더라도 공급 측면의 가격인상 요인만을 반영한다는 비판을 받아 왔습니다.

더욱이 국내 원유가격은 2020년 리터당 1,083원 수준으로 미국의 491원, 유럽의 470원에 비해 높고, 그 격차도 더 크게 벌어지고 있는 상황입니다.

요약하면 쿼터제, 생산비 연동제, 정부의 차액보전하에서도 국내외 가격차는 계속 커져 왔고, 유업체의 국내산 우유 구매 여력은 계속해서 감소해왔습니다. 그 결과 국내산 생산량과 자급률은 계속 하락해온 것입니다.

쿼터제와 원유가격의 생산비 연동제가 유지되어 온 또 하나의 근본원인은 낙농진흥회의 불합리한 의사결정 구조에서 찾을 수 있습니다.

낙농진흥회의 주요 기능은 유업체와 납품계약을 하지 못한 농가로부터 원유를 구매해서 유업체에게 판매하는 것입니다. 그 과정에서 낙농진흥회 이사회는 구입 원유의 가격을 결정하게 되는데 그 가격은 유업체가 낙농가로부터 직접 구매하는 가격에도 그대로 적용되고 있습니다.

현재 낙농진흥회 정관상 전체 이사 15명 중 3분의 2 이상이 참석해야 이사회를 개회할 수 있습니다. 만약에 생산농가 대표 일곱 분이 반대해서 이사회에 불참할 경우 이사회 개의조차 할 수 없습니다.

이러한 불합리한 정관을 개정할 필요가 있지만 정관의 개정은 총회에서 정하도록 되어 있습니다. 총회는 생산자 대표 2명, 유업체 대표 1명, 낙농진흥회장 등 4명으로 구성됩니다만, 총회의 결정을 통한 정관의 변경은 만장일치를 하도록 하고 있습니다. 결국 어느 한쪽이 반대하면 영원히 정관을 개정할 수 없는 그런 구조입니다.

이런 불합리한 낙농진흥회 의사결정 구조하에서는 쿼터제나 생산비 연동제의 개편과 같은 제도개선 방안을 논의조차 할 수 없는 상황이라 판단하고 있습니다.

농식품부는 지난 8월 낙농진흥회 내의 제도개선위원회 논의에 이어서 금년 8월부터는 농식품부 차관을 위원장으로 학계, 소비자단체, 생산자단체, 유업체를 망라한 인사들로 낙농산업발전위원회를 구성하고 최근까지 의견을 수렴하였습니다.

생산자 대표를 제외한 모든 위원들은 정부가 제시한 방향에 동의한 바 있으나, 구체적인 실행방안에 대해서는 아직 합의에 이르지는 못했습니다.

하지만 농식품부는 그간 논의 내용을 바탕으로 우선 용도별 차등가격제 도입과 낙농진흥회 의사결정 구조 개편방안을 추진하되, 세부적인 방안은 앞으로 생산자단체, 유업체와 실무협의를 갖고 정리해나갈 계획입니다.

먼저, 원유가격의 용도별 차등가격제 도입 관련입니다.

농식품부는 낙농산업발전위원회에서 원유가격을 음용유와 가공유로 나누어 차등 적용하자는 방향을 제시하였습니다.

현재 우리나라는 음용유용인지 가공용인지 등 용도의 구분 없이 쿼터 내의 모든 원유에 대해서 음용유 가격인 ℓ당 1,100원 수준을 일괄해서 적용하고 있지만, 대부분의 낙농 선진국들은 각종 용도에 따라 가격을 차등해서 적용하고 있습니다.

앞으로 국내의 원유가격은 용도별로 가격을 차등화해 적용하되 음용유는 현재의 가격 수준을 유지하고, 가공유는 더 싼 가격을 적용하되 농가의 소득이 감소하지 않도록 유업체가 더 많은 물량을 구매하도록 하자는 것입니다.

이렇게 되면 국내 원유 생산량이 늘어나며 자급률도 현재 48% 수준에서 52~54% 수준으로 상향될 것입니다.

농식품부가 제시한 용도별 가격차등 제도에 대해 학계, 소비자단체는 동의하였으며, 유업계는 전체적인 방향에 동의하면서 세부적인 물량과 가격에 대해서는 추가적으로 논의하자고 한 바 있습니다.

생산자단체는 정부의 방향에 반대하면서 그 이후로 생산량 증가가 어려운 상황에서 실질적으로 쿼터가 감축한다는 점, 낙농가의 소득이 줄어들 것이라는 점을 제시하였습니다.

먼저, 생산량 증가가 어렵고 실질적인 쿼터 감축이라는 점에 대해서는 우선 생산자단체는 농식품부 제시안 중에서 음용유 구입량만을 생산량으로 보고 있지만 가공유 생산량 31만 t까지 포함할 경우 생산량이 증가하는 것은 명확합니다. 이 경우 실질적으로 쿼터가 증가하는 효과도 가져온다고 봅니다.

생산자단체에서는 현재의 사용밀도 규제, 환경 규제하에서는 생산량을 늘리기 어렵다고 하지만 금년 12월 말 현재 사육 중인 젖소 40만 1,000두에 필요한 법적 면적은 430만 ㎡이고, 현재 젖소농장 사육시설 허가 면적은 1,073만 ㎡인 점을 보면 생산 여력은 충분합니다.

낙농진흥회 소속 농가에 대한 조사결과나 일부 지역에 대한 조사 결과에서도 확인된 바 있습니다.

‘낙농농가의 소득이 감소할 것이다.’라는 점에 대해서는 그간 용도별 차등가격제를 검토하면서 농식품부가 가장 염두에 둔 것은 질 좋은 국산원유를 활용한, 국산 원유를 활용한 국내산 우유를 적정한 가격에 더 많이 소비자한테 제공한다는 점과 함께 이러한 제도가 개편이 되어도 농가의 소득이 감소하지 않도록 하겠다는 것이 그 대표적인 염두에 둔 점입니다.

향후 농가가 가공유용으로 유업체에 판매하는 가격은 음용유보다 낮아지지만 더 많은 물량을 생산·판매할 수 있기 때문에 농가소득은 오히려 늘어날 것으로 생각합니다.

다음으로, 낙농진흥회 의사결정 구조 개편 관련입니다.

현재 이해관계인 중심의 낙농진흥회 이사회를 전문가 및 중립적인 인사 중심으로 확대 개편하고, 이사회의 개의는 자유롭게 할 수 있도록 3분의 2 이상 참여하는 개의 조건을 삭제하되, 이사회 의결 조건은 재적 과반수로 강화하는 내용을 낙농산업발전위원회를 통해 제시하였습니다.

의견수렴 과정에서 생산자단체를 제외한 학계, 소비자단체, 유업계 모두는 현재의 낙농진흥회 의사결정 구조가 불합리함을 지적하고 정부안에 동의한 바 있습니다.

앞으로 농식품부는 낙농진흥회를 합리적으로 개편해나가기 위해서 낙농진흥회 정관 개정을 요구할 계획이며, 생산자 단체도 지속적으로 설득해나갈 계획입니다.

향후 계획입니다.

용도별 차등가격제 도입과 낙농진흥회 의사결정 구조 개편과 관련하여 낙농생산자 단체, 유업계와 지속 협의할 계획입니다. 이를 위해 권역별 현장설명회, 소비자 유업계 간담회를 실시해나가겠습니다.

이와 함께 낙농가의 생산비 절감을 위한 조사료 수입 쿼터 확대, 농가사료구매자금, 시설현대화지원, 낙농가의 분뇨처리지원 등도 확대해나가고, 유업체에 대한 R&D 지원과 국내 유제품의 유통구조 개선방안도 적극 마련해나갈 계획입니다.

용도별 차등가격제가 앞으로 차질 없이 정착된다면 단기적으로는 소비자에게 품질 좋은 국산 원유를 사용한 신선하고 안전한 유가공 제품을 적정한 가격에 더 많이 공급할 수 있게 되고, 장기적으로는 생산비 절감을 통해 보다 저렴한 국산 유제품을 구매할 수 있게 될 것으로 기대합니다.

감사합니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> (사회자) 먼저, 식품저널 기자님이 보내주신 질문입니다. 두 가지 질문을 보내주셨는데요. 첫 번째입니다. 원유 용도별 차등가격제를 시행하기 위해 이해당사자가 상호 수용할 수 있는 구체적인 방안은 있는지요? 만약 낙농가와 유업체 모두 현 정부안을 수용하지 않는다면 정부의 방안은 있는지요?

<답변> 질문 감사합니다. 정부는 용도별 가격차등제하고 낙농진흥회 이사회 의사결정 구조 개편에 대해서 낙농진흥회를 통해서 수차례 의견 개진을 해왔습니다. 일부 세부적인 사항들에 대해서 이견이 현재까지는 있어 왔습니다.

다만, 용도별 차등가격제에 대한 정부의 222만 t을 생산하겠다는 내용을 제시했고, 앞으로 유업체와 낙농단체의 의견을 현재 기다리고 있는 중입니다. 정부 내에서도 여러 가지 대안들을 검토해놓고 있습니다만 합리적인 대안이, 합의안이 도출될 수 있도록 앞으로 농림단체와... 생산자단체와 유업계 등과 지속적으로 소통해나갈 계획입니다.

<질문> (사회자) 두 번째 질문입니다. 현행 원유가격 연동제는 완전히 폐지되고 새로운 기준이 만들어지는 것인지요?

<답변> 현재의 원유가격의 생산비 연동제를 대신해서 앞으로 용도별 차등가격제를 도입하는 것입니다. 용도별 가격차등제를 도입한다 하더라도 향후에 생산비가 올라갈 요인이 있으면 충분히 올라갈 수 있는 것입니다.

다만, 현재의 연동제의 경우에는 생산비 변동에만 연동해서 움직이기 때문에 향후에 소비 수요가 준다든지 또 국제 경쟁력상에서 어떤 고려사항이 있다든지, 이런 부분도 동시에 감안하기 때문에 오르는 요인과 내리는 요인이 낙농진흥회의 이사회를 통해서 합리적으로 결정하는 그런 구조로 바뀐다, 이렇게 보시면 되겠습니다.

<질문> (사회자) 다음은 조선비즈 기자님과 국민일보 기자님이 보내주신 질문입니다. 세부 도입방안을 계속해서 생산자단체, 유업체와 실무협의를 통해 정리할 계획이라고 했는데 향후 타임라인은 어떻게 되는지요? 생산자단체 설득이 되지 않는다고 해서 무한정 위원회만 이어갈 수 없다는 생각이 듭니다. 데드라인을 언제까지 잡고 있는지요?

<답변> 저희들이 12월까지는 낙농산업발전위원회를 통해서 의견수렴을 해왔습니다. 앞으로 실무협의를 통해서 더 이견을 좁혀야 하는 과제는 남아있습니다. 다만, 저희들이 어떤 시점을 정하고 협의를 이끌어가겠다고 이야기하는 것은 한계는 있을 것 같고요. 1월부터 빠른 시일 내에 구체적인 실행방안이 도출되도록 그렇게 하도록 할 것입니다.

'생산자단체 설득이 어려워 보이고, 정관 개정을 요구할 계획인데 관철되지 못할 경우의 방안은?'라고 여쭤주신 것과 관련해서는 저희들이 누차 같은 말씀입니다만, 생산자단체와 그런 소통 노력들을 계속합니다. 생산자들 중에서도 이런 부분에 대한 정부와 협의하고자 하는 움직임들이 있는 것으로 알고 있고요. 앞으로 그 부분은 더 커질 것으로 저희들도 생각을 합니다.

그래서 합의안이 도출되지 못할 상황을 가정하고 정부의 입장을 설명하기는 좀 곤란합니다. 다만, 합의를 이끌도록 노력하고, 그렇지 못할 경우의 다양한 대안, 방안 이런 것들은 내부적으로 검토 중에는 있다, 이렇게 말씀드리겠습니다.

<질문> (사회자) 다음은 이데일리 기자님이 보내주신 질문입니다. 6페이지를 보면 원유가격과 생산량 비교 기준이 좀 일치하지 않는데, 일본의 지난해 원유가격과 EU의 지난해 원유가격 대비 생산비 수준, 수치도 알려주시기 바랍니다.

<답변> 이 수치 부분은 현재 저희들이 확보 가능한 자료이고요. 추가적으로 확보되면 우리 질문하신 기자분들께 제공하도록 하겠습니다.

<질문> (사회자) 두 번째 질문입니다. 음용유와 가공유 생산량인 187만 t, 31만 t 산출 근거는 무엇인가요?

<답변> 브리핑 중에도 말씀드렸습니다만 현재 생산하고 있는 205만 t 중에서 실제 음용유, 마시는 우유용으로 사용하는 양은 현재 175만 t입니다. 그 175만 t에 12만 t이 더 들어간 것이죠.

그 이유는 젖소의 경우에는 여름에는 날씨 때문에 생산량이 줍니다. 대신 겨울이 되면 소비량은 늘어납니다. 그래서 생산과 소비의 어떤 미스매치가 생깁니다. 그것을 계절 편차를 반영해서 그만큼을 더 높여서 187만 t으로 저희들 가정을 한 것이고요.

31만 t의 경우에는 모두에 말씀드린 대로 저희들이 새로운 낙농산업 방향을 제시하면서 소비자에게도 보탬이 되면서 농가에도 불이익이 가지 않는 그런 구조를 만들려고 했던 부분들입니다. 그래서 187만 t 부분에 있어서 농가의 소득이 줄지 않는 수준의 어떤 생산량을 늘리는 그런 부분들을 감안해서 나온 숫자라는 말씀드립니다.

<질문> (사회자) 세 번째, 마지막 질문입니다. 정부 말대로 우유소비 행태는 계속 변화하고 있는데 쿼터 220만 t에 대해서는 변경할 계획이 있는지요?

<답변> 정부안의 기본적인 취지는 현재 생산되고 있는 205만 t 중에서 201만 t, 그것은 용도의 구분 없이 1,100원 수준으로 유업계에 납품을 하게 되는 그런 구조입니다.

그러다 보니까 아까 말씀드린 대로 음용유의 경우는 175만 t이고, 나머지 부분의 경우에는 201만 t 중에서 사고 있는 것을 가지고 가공용으로도 써야 하는데, 가격체계를 음용유 이외에 가공유로 쓰는 부분은 가격을 좀 낮추니까 유업체의 입장에서는 그 낮춘 가격만큼 좀 더 살 수 있는 여력들이 생기게 됩니다. 그런 과정에서 31만 t 이야기를 드린 것이고요. 이런 것들이 차질 없이 진행된다고 한다면 국내의 생산량은 계속 늘어날 수 있을 것이다, 이렇게 보여집니다.

다만, 유업체와 생산자단체가 그 물량에 대해서 이런 저런 생각들을 비공식적으로 이야기는 하고 있습니다. 그래서 그 부분이 공식적으로 이야기가 온다면 저희들 큰 제도의 테두리 내에 변화가 큰 영향을 주지 않는다는 선에서 실무적인 협의를 해나갈 계획입니다.

<답변> (사회자) 더 이상 추가질문이 없으시면 이상으로 브리핑을 마치도록 하겠습니다. 감사합니다.

<답변> 고맙습니다.

<끝>