[개헌의 역사 ①] 제1,2공화국(1∼4차 개헌)

<제1공화국> 종신집권, 헌법무시…잘못 꿰어진 개헌의 첫 단추

● 제1차, 이승만 재선을 위한 발췌개헌(1952. 7.4.)

1948년 제정된 제헌헌법은 당초 헌법학자들의 의원내각제안이 기초가됐으나 ‘내각책임제 아래선 어떤 지위도 맡지 않겠다’는 이승만씨의 반대에 부딪혀 대통령 중심제로 결론 났다. 더욱 심각한 문제는 이 과정에서 내각책임제의 틀이 그대로 유지된 채 대통령제에 필요한 일부조항만 수정된 기형적 헌법이 만들어진 것이다.

1차 개헌이 이뤄졌던 1952년 한국전쟁이 채 끝나지도 않은 상황이었다. 1차 개헌은 야당의 의원내각제안과 여당의 대통령 직선제안 서로 상반된 두 개의 개헌안이 국회에서 충돌되면서 시작됐다. 야당은 50년에 치뤄진 총선거의 압승에 힘입어 대통령제의 폐단을 혁파하겠다는 의지에 충만해 있었다. 여당은 여소야대로 국회에서 간선으로 대통령을 선출하는 현행 헌법이 유지될 경우 이승만 대통령의 재임이 불가능하다는 절박한 정치적 계산을 하고 있었다.

이대통령은 부산 임시수도로 옮겨갈 때도 하지 않았던 비상계엄을 선포하고 야당의원들을 강제연행, 연금, 구속시키며 온갖 위협과 탄압을 가했다. 이른바 ‘부산 정치파동’으로 불리는 야당 탄압이 이뤄지는 가운데 두 개헌안을 절충한 ‘발췌개헌안’이 만들어지고 구속 중인 의원들을 포함한 야당의원들을 경찰과 계엄군을 동원해 강제 등원시켜 재석의원 166명중 찬성163, 기권 3표로 통과시켰다.

발췌개헌안은 한 차례 부결된 안을 다시 제안해 일사부재의의 원칙을 어겼고 30일간의 공고기간을 둬야 한다는 헌법규정도 무시한 반헌법적 개헌이었다. 이 대통령은 새로운 헌법에 따라 결국 재선에 성공했다.


당시 조선일보는 <내용 다른 국회, 정부 양 개헌안 무공고 발췌 가능한가>(1952. 6.29.자)라고 문제를 삼다 막상 개헌안이 통과되자 <정국위기 일단락 값비싼 경험을 살리자>(7.7.자 사설) 등에서 “40여일간이나 정국을 극도로 혼란케 하여 전 국민의 불안과 우려는 물론 전 세계의 중대한 관심을 끌고 있던 이 문제가 결말을 보게 되었다는 것은 불행 중의 행으로 좌우간 정국을 이 이상 더 악화시키지 않게 되었다는 점에서 우리는 일정의 안도감을 느끼는 바다”라고 태도를 바꿨다.

● 제2차, 이승만의 종신집권을 위한 사사오입개헌(1954. 11.27.)

민주주의가 이렇게 시작부터 무너지자 이대통령의 종신집권이란 무모한 모험이 1954년 강행됐다. 2차 개헌 논의는 외국인투자 유치를 위해 경제조항을 자유화한다는 명분을 내세워 시작했다. 그러나 이 제안은 표결도 거치지 않고 폐기됐다. 자유당의 2차 개헌 목적은 다른 데 있었기 때문이다. 당시 헌법은 대통령의 재임까지만 허용했다. 자유당은 이 조항을 초대 대통령에 한해 배제해 종신집권의 걸림돌을 없애려 했다.

민주국민당 등 야당이 개헌반대 투쟁에 나섰으나 자유당은 관제데모와 지방의회를 동원해, 이대통령은 “개헌반대는 국권을 동요시키자는 반역 사상을 가진 것”이라는 협박성 경고를 통해 국회를 압박했다. 이런 공포적 분위기에도 불구하고 표결결과 재적의원 203명 중 찬성 135, 반대 60, 기권 6표 등으로 의결정족수에 1표가 모자라 개헌안은 부결됐고 최순주 국회부의장은 이를 선포했다.

그러나 이틀 뒤 자유당과 정부는 성명서와 담화를 통해 203명의 3/2는 135.333이므로 사사오입을 하면 135명이 개헌선이라는 논리를 들어 가결을 선언했다. 자유당은 야당의원들이 퇴장한 가운데 국회 회의록 수정작업을 벌여 부결 취소, 가결 선포를 했고 이대통령은 당일 오후 즉시 이를 공포했다. 두 차례의 개헌은 6년 뒤 3.15 부정선거로 이승만 정권이 붕괴됨으로써 역사의 냉엄한 평가를 받게 됐다.

<제2공화국>4.19 민의 반영, 독재 잔재 일소

● 제3차, 4.19혁명 이후 의원내각제 개헌(1960. 6.15.)

1960년 4·19 혁명으로 이승만 정권이 물러난 뒤 국회는 독재의 폐단을없애기 위해 내각책임제 개헌을 단행했다. 본문 52개조항과 부칙 15개 항목을 고친 제정에 가까운 수준의 개헌이었다. 이승만 대통령 당시와 달리 헌법적 체계를 준수하고 민의를 적극 반영해 사실상 정부 수립 이후 최초의 합헌적 개헌이었다. 개헌안이 통과된 15일 국회의사당 밖에선 4백여명의 군중들이 만세를 부르며 제2공화국의 출발을 감격해 했다.

그러나 우리나라 민주주의의 취약성은 여기서도 드러난다. 개헌을 둘러싼 신·구파의 대립과 국회의 3/2를 차지하고 있는 자유당의 여전한 영향력으로 개헌작업은 난항을 거듭한다. 개헌안 표결을 앞두고 신구파간 부정자금 유입의혹 제기로 국회 회의 도중 폭력사태가 벌어졌으며 자유당 일부 등 개헌 반대세력들의 지연 및 방해작업도 계속됐다.


결국 민주당 구파와 자유당의 이해관계가 서로 맞아떨어져 의원내각제로 결론이 났지만 신·구파간의 대립은 총리 인선을 둘러싼 갈등을 거쳐 제2공화국 내내 내홍의 불씨가 됐다. 개헌안이 헌법에 정해진 무기명 비밀투표가 아니라 기립표결 형태의 공개투표로 이뤄진 것도 흠으로 남았다.

개헌 이후 4대 국회는 자진해산되고 총선을 거쳐 민주당이 압도적 다수당인 5대 국회가 구성됐다. 여기서 윤보선이 제4대 대통령에 선출되고 장면이 국무총리로 국회동의를 받았다.

● 제4차, 반민주행위자 처벌을 위한 소급입법 개헌(1960. 11.29일.)

새로운 헌정체제가 들어서자 3·15 부정선거 관련자에 대한 처벌 문제가 불거졌다. 이들을 처벌할 마땅한 법규가 없어 법원이 무죄판결을 내리자 국민적 분노는 높아만 갔다. 특히 4·19 부상자를 중심으로 부정선거 주범과 부정축재자들을 처벌할 수 있는 근거법 제정을 요구하는 시위가 의사당에서까지 벌어졌다.


결국 국회는 10월 17일 소급입법의 근거규정을 위한 헌법부칙 개정안을 제출하고 11월29일 개헌안을 통과시켰다. 반민주행위자를 처벌하기 위한 소급입법의 근거가 마련된 것이다. 제4차 개헌은 그 취지의 정당성에도 불구하고 형벌불소급 원칙이라는 헌법에 규정된 형사법상의 원칙을 어겼다.

그러나 독재정권의 잔재를 일소하기 위해 의정 사상 처음으로 소급입법까지 제정할 수밖에 없었던 시대적 절박성도 4차 개헌을 평가하는데 고려돼야 할 것이다.