독도 ‘실효 지배’ 강화로 분쟁화 차단

정부는 일본의 독도 영유권에 대한 야욕를 무력화시키기 위해 독도의 실효적 지배를 더욱 강화해 나가기로 했다.

독도는 국제판례상 실효적 점유로 정의되는 통치권, 즉 입법적 행정적 사법적 기능이 평화적이고 계속적으로 행사되는 대한민국 영토이고, 실제 주민 1가구와 독도경비대가 상주하는 등 현재도 실효적 지배를 해오고 있음에도 일본의 독도 영유권 주장을 포기하지 않고 있기 때문에, 독도가 대한민국 영토임을 확고히 하기 위한 각종 조치로 실효적 지배 조치를 더욱 강화한다는 것이다.

독도의 실효적 지배 강화를 위한 정부의 대응은 지난 2005년 5월 제정된 ‘독도의 지속가능한 이용에 관한 법률’(이하 독도법)에 따라 꾸준히 진행돼 왔다.

독도법 4조 규정에 따르면, 독도의 영유권 공고화를 위해 범정부 차원의 5년 단위 기본계획을 수립하고, 이를 체계적으로 실행하기 위해 매년 시행계획을 수립토록 하고 있다. 이에 따라 정부는 지난 2006년 5월 ‘2006~2010년 기본계획’을 수립하고, 2006년부터 3년째 매년 시행계획을 수립 추진하고 있다.


정부는 이번 일본의 독도 영유권 명기를 계기로 실효적 지배를 위한 시행계획을 차질없이 추진하는 한편, 이를 강화하기 위한 새로운 방안 마련도 적극 검토한다는 것이다.

국토해양부는 독도에 대한 실효적 지배를 강화하기 위한 조치로 독도에 어민 숙소를 짓는 한편, 독도 및 주변해역의 생태계·자연환경 보존, 울릉도와 연계한 독도관리 체계 구축 등 5개 분야 14개 사업을 추진키로 했다. 또 교육과학기술부는 장관 명의로 일본의 문부과학대신 앞으로 항의서한을 보내고, 경찰청은 독도 주변 수역에 대한 경계를 강화하기로 했다.

대다수 전문가들은 독도의 실효적 지배 강화가 일본의 야욕에 맞선 실질적인 대응이 될 것이라는 의견에 동의하면서, 오히려 지금 수준을 뛰어넘어야 한다는 주문이다.

□ 독도의 실효적 지배 강화, 왜?

사실 ‘독도의 실효적 지배’에 대한 주장은 어제오늘 나온 것이 아니다. 이미 지난 16대 국회 때 여러 의원들이 이와 관련한 특별법안을 발의한 바 있으나, 당시에는 ‘조용한 외교’적 대응이 강세여서 법안 처리가 무산됐다.

‘조용한 외교’란 일본이 계속 문제를 일으키는 것은 국제사회에 독도 문제를 자꾸 부각시켜 국제분쟁지역화하려는 의도가 있으며, 국제분쟁지역이 될 경우 국제사회가 일본의 손을 들어줄 것이라는 우려가 배경이 됐다.

그러나 일본의 독도에 대한 도발과 역사적 왜곡이 도를 넘자 더 이상 ‘조용한 외교’로 독도를 지킬 수 없다는 인식이 확산되면서, 독도에 대한 실효적 지배 강화를 기본 목표로 2005년 5월 ‘독도법’을 제정한 것이다.

이듬해 2006년 5월 마련된 기본계획(2006~2010)과 시행계획에 따르면, 정부는 5년간 총 343억원의 예산을 투입해 ◇독도 자연생태계 모니터링 및 정밀조사, 어업인 숙소 유지·관리 ◇ 독도박물관 운영지원 ◇독도관리 현장사무소 설치 ◇독도 바다사자 복원사업 등의 사업을 추진하고 있다.

올해에는 독도 관리를 위한 현장사무소 설치 사업에 새로 착수했다. 사무소는 내년 말께 완공 가능할 전망이다. 독도 바다사자 복원사업과 서도 동굴 파도충격 완화시설 설치 등도 올해 새로 추가된 사업이다. 시행계획 중 독도 지반안정성 조사, 낙석우려지역 보강, 탐방로 정비 등 9개 사업은 이미 완료됐다.

또 독도에 대한 접근성을 높이기 위해 허가를 받아야 섬에 들어갈 수 있는 제한을 풀어 행사 등을 제외한 일반관람의 경우 신고만 하면 언제든지 독도를 갈 수 있게 했다.



□ 어떤 효과 있나?

이같은 실효적 지배 강화가 독도를 지키는데 실질적인 효과가 있는 것일까.
국토해양부에 따르면, 국제법 상 ‘실효적 지배’는 역사적 권원(權原, 어떤 행위를 정당화하는 법률적인 원인)에 근거한 영유권 주장 못지 않게 중요한 근대적 권원으로 취급된다.

또 국제법학자들의 의견에 따르면, 16~17세기에는 ‘발견’만으로 선점을 인정해 영토 취득의 요건이 됐으나, 세계 각국이 식민지 확대에 나서 ‘발견’만으로는 취득의 효력을 주장할 수 없게 되자 18세기부터 실효적 점유가 영토 취득의 요건으로 확립됐다.

실효적 지배의 효과는 영토분쟁 국제판례에서도 찾아볼 수 있는데, 1928년 팔마스섬 분쟁에 대한 상설중재법원(PCA)의 판례가 대표적이다.

‘팔마스섬 중재사건’은 필리핀군도와 인도네시아의 중간에 위치한 팔마스섬의 영유권을 둘러싸고 1906년에 발생한 미국과 네덜란드간의 분쟁이었다.

미국은 필리핀 군도가 미국·스페인 전쟁의 결과 1898년 12월10일의 강화조약에 의해 스페인으로부터 미국에 할양됐다고 주장했으나 네덜란드는 동인도회사 시대부터 이 섬에 대해 계속 평온한 국가기능을 행사해 왔다고 주장했다.

이에 대해 중재법원은 실효적인 점유가 수반되지 않는 한 미국의 영유권 주장은 네덜란드의 계속적이고 평온한 국권 행사에 우선할 수 없다며, 네덜란드에게 손을 들어줬다.

이외에 1950년대 영국과 프랑스 간 망키에와 에크레오 군도를 놓고 벌어진 영유권 분쟁에서 국제사법재판소가 섬 점유에 직접 관계되는 증거를 근거로 실효적 행정절차를 취한 영국에 손을 들어준 것도 대표적이다.

□ 거주 주민도 늘리고 왕래도 활발하게

독도가 우리땅이라는 사실을 증명하는 역사적 권원은 즐비하다.
세종실록지리지((1432), 동국여지승람(1481), 신증동국여지승람(1531), 팔도총도 등 고대부터 우리의 영유권을 인정할 수 있는 다수의 문헌과 고지도가 존재한다.

또 조선후기 1900년 10월 대한제국 정부 칙령 제41호로, 독도가 울릉군 소속임을 천명했고, 1952년 1월 ‘대한민국 인접해양의 주권에 대한 대통령 선언(국무원 고시 제14호)’으로 독도를 우리관할 내로 포함시켰다.


일본은 1905년 2월 시마네현 고시 제40호로 독도의 영토편입을 고시했다는 것과 1952년 샌프란시스코 대일평화조약에 권원을 포기한 영토로 독도가 열거돼 있지 않다며 영유권을 주장하고 있다.

이에 대해 우리 정부는 일본이 독도의 영토편입을 주장하지만, 당시 독도는 무주지(임자없는 땅)가 아닌 우리의 영토이므로 시마네현 고시는 국제법적으로 무효이며, 따라서 대일평화조약에 독도를 열거하지 않았다고 해서 일본 영토라는 주장도 말이 되지 않는다는 입장이다.

이처럼 일본이 독도 영유권을 지속적으로 주장하며 도발하는 상황에서 독도에 대한 실효적 지배를 강화하는 것은 매우 중요하다는 것이 학계의 의견이다.

전북대 하우봉 교수는 “구체적인 조치로 독도에 대한 실효적 점유를 강화하고 꾸준히 실천하는 것"과 함께 “무엇보다 평시에 민간인이 상주하는 ‘유인도’로 만드는 것이 가장 중요하다”고 말했다.

중앙대 김호섭 교수는 “독도의 실효적 지배 강화 시책을 장기적, 전략적으로 시행하기 위한 정부부처 내 독도관련 조직을 둘 필요가 있다”며 “또 항만시설을 확대하고 정기 항로를 설치해 국민들의 방문기회를 늘릴 필요가 있다”고 말했다.

아울러 전문가들은 역사적, 국제법적으로 독도가 명백한 대한민국의 고유영토임을 알리기 위해 과거의 역사적인 증거를 최대한 확보하고 일본에 의해 국제사회에 잘못 알려진 독도의 진실을 시정해 나가는 노력이 지속 강화돼야 한다고 강조한다.

현재 독도에는 경비대 37명과 등대관리원 3명이 근무하고 있다. 주민은 1965년 3월 울릉도 주민인 고 최종덕씨가 최초로 거주를 시작, 현재 김성도씨 부부 등 3명이 주민등록을 두고 어업인 숙소에서 거주하고 있다.

독도 여행의 경우 과거에는 허가를 별도로 받아야 했으나, 2005년부터 신고제로 전환돼 동도, 서도 중 동도에 한해 일반관람이 언제든지 가능하다. 다만, 독도는 문화재 보호구역으로 지정돼 있어 어업 등 거주목적이 확실한 경우에만 거주를 허가하고 있다.

한편, 정부와 여당은 20일 고위 당정협의회를 개최한 자리에서 ‘독도의 실효적 지배 대책’ 대신 ‘독도 영토수호대책’이라는 용어로 쓰기로 하고, 독도의 유인도화가 구체적인 대책 중 아주 중요한 문제라는데 인식을 같이 했다. 아울러 해양 호텔 건립 등 관광상품 개발도 적극 검토키로 했다.