당정분리, 권력 민주화의 핵심

대통령이 당을 지배하면서 이를 통해 국회를 통제하는 이른바 제왕적 대통령 시대는 막을 내렸다. 이제 한국정치에서 거수기 여당, 카리스마 총재, 보스정치라는 말은 사라졌다.

과거 김영삼 대통령은 1995년 ‘깜짝 놀랄 만한 젊은 후보’를 거명하여 이른바 차기 후보에 대한 ‘김심’ 논란을 일으킨 적이 있다. 당시 후계자를 지명하는 듯한 대통령의 발언이 용인될 수 있었던 건 공천권과 자금을 통해 당을 지배했기에 가능한 일이었다. 재판을 통해 밝혀진바 있지만, 1996년 4월 총선에서 대통령은 1,197억원의 선거자금을 집권당 사무총장에게 전달했다. 정치지망생들이 공천을 받기 위해 대통령의 아들에게 줄을 대기도 했다.

당정분리는 참여정부가 추진한 권력 민주화의 핵심이다. 사진은 지난 2월 22일 노무현 대통령과 열린우리당 지도부가 만찬장으로 가는 장면. <사진:국정홍보처 홍보지원팀>

국민의 정부에서도 대통령은 당 총재로서 일상적인 당무와 정치현안 전반을 결정했다. 대통령의 대리인 격인 ‘총재권한대행’이 주례보고를 통해 대통령의 지시를 받아왔다. 대통령은 이처럼 행정부는 물론, 정당을 지배하고 정당을 통해 입법부에 대한 영향력을 강화하는 등 1인 체제의 정점이었다.

당정분리는 권력분립의 정신을 살려내는 시도로 참여정부가 추진한 권력 민주화의 핵심이다. 참여정부 들어 이제 대통령은 더 이상 당을 지배하지 않는다. 대통령은 고집스럽게 당정분리의 원칙을 지켜나갔다.

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■ 대통령 1인 중심 권력은 당과 당원에게

당정분리는 당정이 별개로 각자 움직인다는 것이 아니라 대통령이 총재의 권력을 포기하고 당직 임면권과 재정권, 공천권을 갖지 않는다는 것이 핵심이다. 이제 대부분의 정당에서 국회 전략은 의원총회가, 당의 진로 등 핵심 의사결정은 당원들이 상향식으로 결정된다. 대통령이 포기한 여당 총재의 권력은 당원과 국민에게로 돌아갔다. 당원이 당의 주인이 되는 제도와 문화, 당원과 국민이 참여하는 상향식 공천이 자리잡았다.

물론 당정분리로 당이 소외되면서 당정갈등이 발생하고 책임정치가 훼손된다는 주장도 있다. 야당에선 당 출신을 장관으로 등용하자 당정분리를 지키지 않는다고 비판하기도 했다. 나아가 대통령이 사회갈등을 제도 정치권인 정당정치를 통해 풀지 못하고 포퓰리즘에 기대어 해결하려 한다는 주장도 있는데, 그야말로 심각한 오해가 아닐 수 없다.

당정분리는 국정운영의 권한과 책임의 분리가 아니라 대통령이 여당을 지배하지 않는다는 것이 요체다. 각자 고유한 영역을 존중하고 협력해서 국정에 대한 책임을 공유하는 것이다. 당정분리는 대통령의 총재권한의 포기이지 당원으로서의 책임, 정부여당의 책임정치를 포기하겠다는 것이 아니다.

또 당정분리 원칙 위에 주례보고, 형식적인 당정협의는 사라지고 각자의 고유한 영역을 존중하며 정책에 대한 당정간 수평적 조율과 협력이 활발해졌다. 부처별 당정협의, 고위당정정책조정회의를 통한 정책조율을 비롯해 수시로 고위당정회의와 당정간담회 등 역대 가장 활발한 당정협력이 이뤄졌다.

※ 고위당정정책조정회의 정례화(06년:5회, 05년:3회, 04년:5회)
- 당정간 고위당정회의 및 간담회 개최(06년:13회, 05년:43회, 04년:16회)
- 여당지도부 초청간담회(05년:2회, 04년:2회)
- 분야별 당정간담회(06년:7회, 05년:10회, 04년:7회)
- 당정청 워크샵(05년:2회, 04년:1회)
- 부처별 당정협의(06년:105회, 05년:108회 04년:52회)

물론 당정분리에서 수평적 당정협력관계가 정착되는 과도기적 혼란도 있었다. 대통령의 인사권, 정책, 정치문제 관련 당정간 이견이 발생하기도 했다. 당정간 이견은 자연스러운 현상이기도 하다. 문제가 생겼을 때, 당정은 대화를 통한 문제해결을 위해 노력해왔다.

2006년 8월 김병준 부총리 임명, 문재인 법무장관 기용설 등과 관련한 당정 이견이 발생했을 때도 대화를 통해 ①대통령의 인사권은 대통령의 고유권한, ②대통령은 당의 조언과 건의를 경청하되 당은 이를 합당한 방식으로 표현, ③당정청 고위모임 개최 등을 ‘합의’ 하기도 했다.

■ ‘소통령·측근정치·가신정치’ 사라지다

대통령이 절대권력을 놓았기 때문에, 과거처럼 대통령 자제나 측근을 중심으로 정치적 결정권이 주어지고 이에 따라 인맥과 자금이 정렬하는 낡은 권력정치는 이제 설자리가 없다.

참여정부에서는 비공식라인에 의해 국정이 좌우되는 것을 상상할 수 없다. 과거처럼 대통령이 당의 인사권을 틀어쥐고 줄 세우며 소위‘ 노심’이 무엇인지를 노심초사 바라보게 만드는 낡은 관행은 이제 사라졌다.

대통령을 독대하면서 중요한 결정이 이루어지는 문화도 더 이상 발붙이지 못한다. 가신정치, 측근정치, 그리고 국가중대사를 ‘몰래 만나서 따로 결정하는’ 비선정치에 사망선거를 고한 것이다. 국정은 측근과 실세가 아니라 시스템으로 결정된다.

■ “수평적 당정관계, 한국 정치 발전에 기여할 것”

당정분리는 참여정부 권력민주화의 핵심이다. 또 당정분리와 당정협력은 동전의 양면과 같다. 당과 정부는 각자에 속한 고유의 영역을 인정하고 독자적인 영역에 대한 권한과 책임을 존중하며 주요 사안에 있어 긴밀한 협의를 진행해 왔다.
이제 새로운 시대정신에 걸맞는 정치 환경을 구현해야 한다. 수평적 당정관계라는 새로운 권력문화는 앞으로 더욱 발전된 형태로 한국정치 발전에 크게 기여할 것이다.